1/2018. NVB iránymutatás
az országos listaállításhoz szükséges egyéni választókerületi jelöltek törvényi minimum alá csökkenésének hatása az országos listára
A Nemzeti Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 51. § (1) bekezdésében írt hatáskörében eljárva – a Nemzeti Választási Iroda elnökének kezdeményezése alapján – 7 igen és 0 nem szavazattal az alábbi
iránymutatást
adja ki:
A Ve. 254. § (2) bekezdése alapján az országgyűlési választáson törölni kell a pártlistát a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásból, ha a listát állító jelölő szervezet egyéni választókerületi jelöltjeinek száma egy, vagy több jelölt kiesése miatt a szavazás megkezdéséig bármikor nem éri el a törvényben foglalt minimumot.
A pártlista fentiek szerinti törlése joghatását tekintve szükségszerűen eredményezi a lista kiesését. Ezért ebben az esetben is alkalmazandók a lista kieséséhez fűzött jogkövetkezmények, vagyis a kiesett listát a szavazólapról törölni kell, illetve a kiesett listára leadott szavazat érvénytelen lesz.
Az iránymutatás a Ve. alábbi rendelkezésének értelmezésére irányul:
„254. § (2) A Nemzeti Választási Bizottság törli a nyilvántartásból a pártlistát, ha a jelölő szervezet jogerősen nyilvántartásba vett, valamint a bejelentett, de még jogerősen el nem bírált egyéni választókerületi jelöltjeinek száma együttesen nem éri el a törvényben foglalt minimumot.”
Az iránymutatás kiadása során figyelembe vett törvényi rendelkezések:
Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény
„8. § (1) Pártlistát az a párt állíthat, amely - legalább kilenc megyében és a fővárosban - legalább huszonhét egyéni választókerületben önállóan jelöltet állított.”
Ve.
„135. § (1) A bejelentett és a nyilvántartásba vett jelölő szervezetek, jelöltek és listák közhiteles, elektronikus nyilvántartását - a 4. melléklet szerinti adattartalommal - a Nemzeti Választási Iroda vezeti. A nyilvántartás változásait a nyilvántartásba vevő vagy abból törlő választási bizottság mellett működő választási iroda vezeti át a nyilvántartáson.”
„66. A jelölt kiesése
137. § A jelölt kiesik, ha a szavazás megkezdése előtt a jelölésről írásban lemond, a központi névjegyzékből törlésre kerül, a választhatóság jogát elveszíti, továbbá ha a választási bizottság a jelöltet állító jelölő szervezetet törli a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásából. A kiesett jelölt nevét a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásából, valamint az egyéni szavazólapokról törölni kell.
67. A lista kiesése
138. § A lista kiesik, ha a jelölő szervezet a listát visszavonja, a szavazás megkezdése előtt a listán szereplő valamennyi jelölt kiesik, továbbá ha a választási bizottság a jelöltet állító jelölő szervezetet törli a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásából. A kiesett listát a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásából, valamint a szavazólapokról törölni kell.”
„162. § (2) Ha a szavazólap adattartalmának jóváhagyását követően - jogorvoslati döntés vagy a nyilvántartásból való törlés következtében - megváltozik a szavazólap adattartalma, a választási bizottság újabb jóváhagyására nincs szükség, a választási iroda gondoskodik a változások átvezetéséről a szavazólapon, és erről tájékoztatja a jelölő szervezeteket és a független jelölteket.”
„193. § (2) Érvénytelen az a szavazat, amelyet
(..)
b) kiesett jelöltre, listára adtak le.”
Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény
„8/C. § (2) A pártlistát állító párt köteles a kincstárnak visszafizetni a 3. § szerinti támogatást, ha a pártlista
a) a választási eljárásról szóló törvény alapján kiesik vagy
b) nem éri el a pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább 1%-át.”
„8/C. § (5) A Nemzeti Választási Iroda az (1) és (2) bekezdés szerinti adatokról a választás végleges eredményének jogerőre emelkedését követő napon értesíti a kincstárt.”
Indokolás
[1] A rendszerváltással átalakult közjogi rendszerünkben mind az országgyűlési, mind az önkormányzati választási rendszer alkalmazta a listás választási módszert. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: régi Vjt.) az egyéni választókerületi rendszerrel kombinálta azt, míg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: régi Övjt.) vagy tisztán, vagy szintén az egyéni választókerületi rendszerrel együtt alkalmazta. A listaállítás minden választójogi megoldás esetén előírt számú választópolgári támogatás birtokában történhetett és történhet csak. Ez a támogatás jellemzően a listát állító jelölő szervezetnek adott, egyéni jelöltek állításához szükséges ajánlásokban öltött és ölt testet, illetve arra alapul. [régi Vjt. 5. § (3) és (4) bekezdése, Vjt. 8. § (1) bekezdése, régi Övjt. 29. § (1) bekezdése a kompenzációs listaállítást illetően, 29. § (2) a fővárosi listaállításra nézve, Övjt. 10. § (1) és (2) bekezdése a 10.000-nél több lakosú településen állított kompenzációs és a fővárosi kompenzációs listaállításra nézve.]
[2] A régi Vjt. nem tartalmazott rendelkezést sem az egyéni választókerületi jelölt kiesésére, sem ennek a listaállításra gyakorolt esetleges hatására nézve. A régi Övjt. azonban kifejezetten rögzítette, hogy a vegyes választási rendszerben „[a] listaállítás jogát nem érinti, ha a bejelentett egyéni választókerületi jelölt visszalépett” [30. § (4) bekezdés].
[3] A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: régi Ve.) általános része a listákra vonatkozó generális változásoknak a listaállítást követő következményeiről nem rendelkezett. Így bár a jelölt kiesését generálisan szabályozta (58. §), egyáltalán nem ismerte a lista kiesésének esetét. Eredetileg nem tartalmazott rendelkezést arra vonatkozóan sem, hogy a listaállítás jogát érinti-e ha utólag kiesik az egyéni választókerületi jelölt. Míg tehát az önkormányzati választások vonatkozásában törvényi rendelkezés biztosította a listaállítás érintetlenségét az egyéni választókerületi jelöltek visszalépése esetére is, az országgyűlési választások esetében nem volt ilyen szabályozás. E hiányosságot felismerve egészítette ki a jogalkotó a régi Ve.-t a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról szóló 1998. évi XXIX. törvény 4. §-a szerint. Ennek értelmében a régi Ve. 94. §-a kiegészült azzal a (2) bekezdéssel, amely szerint „[n]em érinti a listaállítás jogát az, ha az egyéni választókerületi jelölt kiesett”.
[4] A 2010-ben megalkotott új önkormányzati választási törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 10. § (3) bekezdése a korábbi törvényhez hasonlóan kizárta az egyéni választókerületi jelölt visszalépésének, valamint kiesésének hatását a listaindítás jogára.
[5] A 2013-ban megalkotott Ve.-nek a jelölt kiesését szabályozó 137. §-a pontosítja a korábbi szabályozáshoz képest a jelölt kiesésének eseteit, illetve rögzíti, hogy a kiesett jelöltet törölni kell a nyilvántartásból, valamint az egyéni szavazólapokról. A Ve. 138. §-a már kifejezetten rendelkezik a lista kiesésének eseteiről. Ide tartozik a törvény szerint, ha a jelölő szervezet a listát visszavonja, a szavazás megkezdése előtt a listán szereplő valamennyi jelölt kiesik, továbbá ha a választási bizottság a jelöltet állító jelölő szervezetet törli a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásából. A kiesett listát a nyilvántartásból és a szavazólapokról is törölni kell. Ugyanakkor a Ve. nem minősíti a lista kiesésének indokaként, ha az egyéni jelöltek száma a törvényben meghatározott minimum alá csökken.
[6] A Ve. már nem tartalmaz a régi Ve. 94. § (2) bekezdéséhez hasonló rendelkezést sem az általános, sem az országgyűlési képviselők választására vonatkozó különös részben. Tekintettel azonban arra, hogy a korábbi szabályozásba ez kifejezetten egy korábbi hiányosságot kiküszöbölendő került be, továbbá, hogy ezzel kapcsolatosan a közvélemény érdeklődése mellett zajló jogviták is felmerültek [lásd: Kvk.VI.37.361/2010/2. sz. végzés; Kvk.I.37.369/2010/2. sz. végzés], élővé téve az említett rendelkezést, annak elmaradása a Ve.-ből tudatos jogalkotói szándékra utal. Ezt erősíti az is, hogy az Övjt. viszont megőrizte a korábbi szabályozást.
[7] A régi Ve. kapcsán olyan legfelsőbb bírósági jogeset is ismert, amely a listaállítás jogának az egyéni választókerületi jelölt e státuszának bíróság általi törlése miatti megszűnését mondta ki. Ezzel egyértelművé tette, hogyha utóbb, a listaállítást követően, de még annak jogerőre emelkedése előtt az egyéni jelöltek nyilvántartásba vételére vonatkozó határozatokkal szembeni jogorvoslatok eredményeképpen a listaállításhoz szükséges számú jelölt már nincs meg, akkor az megalapozza a lista nyilvántartásba vételéről szóló választási bizottsági döntés megtámadását és a jogorvoslati eljárásban a nyilvántartásból való törlését [Kvk.IV.37.179/2006/3. sz. végzés]. Megfelelő jogorvoslati kérelem hiányában azonban hasonló esetben akár jogerőre is emelkedhetett volna a listaállításról szóló határozat úgy, hogy annak tényleges feltételei már nem álltak volna fenn.
[8] Ezt a helyzetet változtatta meg a jogalkotó az új Ve. 254. §-ának szabályozásával. Eszerint a pártlista nyilvántartásba vételénél az egyéni jelöltek száma szempontjából az egyéni választókerületi bizottsághoz bejelentett jelölteket kell figyelembe venni, függetlenül attól, hogy személyükről még nem született nyilvántartásba vételi döntés, vagy az még nem jogerős. A választási bizottság által már elbírált és elutasított jelölteket azonban természetesen nem lehet figyelembe venni, még ha a döntés nem is jogerős. A nyilvántartásba vétel után a listaállításra kihatással levő változásokat a Nemzeti Választási Bizottság már hivatalból eljárva vezeti át és törli a nyilvántartásból a pártlistát, ha a pártlista bejelentésekor már jogerősen nyilvántartásba vett, valamint a lista bejelentése után jogerősen elbírált választókerületi jelöltek száma nem éri el a listaállításhoz szükséges törvényi minimumot. E rendelkezés szerint a jogerős és a nem jogerős jelölteket együttesen kell figyelembe venni a listaállítási jog tekintetében. A törvény nem tartalmaz arra vonatkozó korlátozó határidőt, hogy meddig kell fennállnia a törvényi minimumra vonatkozó feltétel teljesítésének, így annak a szavazás megtartásáig folyamatosan meg kell felelni. E feltétel teljesítésének kötelezettségén az sem változtat, ha már valamennyi egyéni választókerületi jelölt nyilvántartásba vétele esetében jogerős döntés született.
[9] Ha tehát a kiesett jelöltnek a nyilvántartásból való törlésével a jogerősen nyilvántartásba vett egyéni választókerületi jelöltek száma a törvényi minimum alá (27) csökken, vagy továbbra is megvan a szükséges számú jelölt, de a törlés miatt a Vjt. által megkövetelt területi eloszlás (9 megye és a főváros) már nem áll fenn, a Ve. 254. § (2) bekezdése szerint kell eljárni, azaz törölni kell a nyilvántartásból a pártlistát.
[10] Ezt az értelmezést erősíti az NVB 4/2014. NVB iránymutatása, amely a kérdés egy másik aspektusa, a választópolgári akarat érvényre juttatása kapcsán az alábbi megállapításokat tette: „A választópolgár támogató ajánlásának adásakor választói akaratát a jelölő szervezetként nyilvántartásba vett párt és a jelölt irányába egyaránt kifejezi. […] A párt jelöltjének nyilvántartásba vételét a rá és a pártra adott ajánlások alapozzák meg, a választási eljárásban a jelölt legitimitását az irányába megnyilvánuló társadalmi, választópolgári támogatás adja.”
[11] A Ve. szerint a jelöltté válást követően a jelölt és a jelölő szervezet elválaszthatatlanok egymástól: a jelölt már nem minősülhet át függetlenné, a párt pedig jogi értelemben nem vonhatja vissza támogatását a jelölttől. E szabályozás alapján, valamint a fenti iránymutatásban foglaltakat kiindulópontként tekintve az NVB álláspontja szerint az egyéni jelölt visszalépése esetén a jelöltben megtestesülő társadalmi támogatás a párt számára is elvész. Ebből következően sérti a választói akarat védelmét, a választás tisztaságának a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti alapelvét, ha egy jelölő szervezet a törvényben meghatározott számú egyéni jelöltben megtestesülő választópolgári támogatottság nélkül kerülne megmérettetésre a szavazás napján.
[12] A választói akarat tiszteletben tartását csak olyan jogértelmezés szolgálhatja, amely nem ad alkalmat a visszaélésre. Ha a jelöltek létszámának a törvényi minimum alá csökkenése a listaállítást követően az országos listára már nem lenne hatással, szélsőséges esetben az is elképzelhető lenne, hogy egy párt valamennyi egyéni választókerületi jelöltje visszalép az indulástól, meg sem méretteti magát a választáson, de a párt listája továbbra is fennmarad, és akár a szükséges küszöböt átlépve még mandátumot is szerezhet. Egy ilyen jogértelmezés a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütköző visszaélések előtt nyitná meg az utat. Olyan jelölő szervezetek listaállítását és ezzel költségvetési kampánytámogatását tenné lehetővé, akik ellenszolgáltatás, vagy anyagi előnyök biztosítása fejében szereznének jelölteket, és amely jelöltek a listaállítás jogerőre emelkedése után adott esetben visszalépnének. Egy ilyen lehetőség biztosítása a választópolgárokat súlyosan megtévesztő gyakorlatra vezethetne.
[13] A választópolgári akarat ugyanakkor a listaállítás vonatkozásában is csorbulna, hiszen az valamely jelölő szervezet jelöltjének ajánlásakor arra terjedt ki, hogy közvetlenül támogassa az érintett személy jelöltté válását, közvetve pedig az őt állító jelölő szervezetnek az országos választáson való megmérettetését. Ha a pártnak az adott választókerületben nem lett volna jelöltje, akkor a pártot egyáltalán nem tudta volna támogatni a választópolgár, ha pedig más jelöltje lett volna, nem biztos, hogy azt is támogatta volna.
[14] Ennek alapján pedig a Ve. 254. § (2) bekezdésének a helyes értelmezése az, hogy az NVB a jogerősen nyilvántartásba vett pártlistákat is törli a nyilvántartásból, ha nem állnak fenn többé a nyilvántartásba vétel feltételei, függetlenül attól, hogy azok a szavazás napjáig meddig álltak fenn.
[15] A lista törlésének következménye a lista kiesése, melyről akkor beszélhetünk, ha a Nemzeti Választási Bizottságnak a lista törlése tárgyában hozott határozata jogerős lesz. Azaz akkor, ha ellene nem nyújtottak be bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet és a bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtására rendelkezésre álló határidő letelt, vagy ha nyújtottak be felülvizsgálati kérelmet, de a Kúria az NVB döntését végzésével helybenhagyta. Csak ezt követően lehet végrehajtani a lista kieséséhez kapcsolódó választási eljárásjogi jogkövetkezményeket.
[16] A Nemzeti Választási Iroda a törlésről rendelkező NVB határozat jogerőre emelkedését követően intézkedhet a bizottsági döntésnek megfelelő változás átvezetéséről a jelölő szervezetek, jelöltek és listák nyilvántartásán és az országos pártlistás szavazólapokon. Értelemszerű, hogy amennyiben a szavazás napjáig a pártlista törléséről szóló bizottsági döntés nem emelkedik jogerőre, a pártlista sem a közhiteles nyilvántartásból, sem a szavazólapról nem törölhető. Ha a törlésről szóló döntés (akár azért, mert ellene jogorvoslat nem kerül benyújtásra, vagy azért, mert a Kúria helybenhagyja a Nemzeti Választási Bizottság döntését, illetve érdemi vizsgálat nélkül utasítja el a bírósági felülvizsgálati kérelmet) a szavazás után emelkedik jogerőre, a kiesett listára leadott szavazatokra vonatkozó szabály értelmében az ilyen szavazatok érvénytelenek lesznek.
[17] A Bizottság hangsúlyozza, hogy az előző bekezdésben ismertetett, a lista kiesése esetére alkalmazandó választási eljárásjogi jogkövetkezmények nem csak a jelen iránymutatásban értelmezett esetben merülhetnek fel, hanem a törvényben szabályozott más esetekben is. Így akkor is, ha a szavazás megkezdése előtt a listán szereplő összes jelölt kiesik – mert pl. a jelölésről írásban lemondanak vagy elvesztik választójogukat – vagy a bíróság törli a jelölő szervezetként nyilvántartásba vett pártot a civil szervezetek nyilvántartásából, mely alapján a Nemzeti Választási Bizottság is kötelezően törli a jelölő szervezetet a jelölő szervezetek, jelöltek, listák nyilvántartásából.
[18] A pártlista kiesését eredményező, előzőekben hivatkozott esetek szintén előfordulhatnak úgy, hogy a Nemzeti Választási Bizottságnak a pártlista törléséről szóló határozatának meghozatalára olyan időpontban kerül sor, amikor az már a szavazás napjáig nem emelkedik jogerőre. A Bizottság álláspontja szerint a pártlista közhiteles nyilvántartásból és a szavazólapról való törlése ilyen esetekben is csak jogerős döntés alapján hajtható végre. Ha a döntés a szavazás után emelkedik jogerőre, ugyancsak a szavazatok érvénytelenségét kell megállapítani. Az érvénytelenség megállapítására legkésőbb a választás országos listás eredményének megállapításáról szóló döntés meghozatalakor kerülhet sor.
[19] A pártlista kiesésének fentiekben ismertetett jogkövetkezményeként említendő még az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény 8/C. § (2) bekezdése is, amely alapján, ha a pártlista kiesik a korábban felvett költségvetési támogatásának visszafizetésére köteles. A pártlista kiesésének tényéről a Nemzeti Választási Iroda értesíti a Magyar Államkincstárt a választás végleges eredményének jogerőre emelkedését követő napon.
Budapest, 2018. január 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke