3/2024. NVB iránymutatás
a fővárosi lista állítására jogosító jelöltállításokkal kapcsolatos egyes kérdésekről[1]
A Nemzeti Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény
(a továbbiakban: Ve.) 51. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – a Fővárosi Választási Iroda elnökének kezdeményezésére – 15 igen és 0 nem szavazattal az alábbi
iránymutatást
adja ki:
1. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 9. § (4) bekezdésében és az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltakat együttesen akként kell értelmezni, hogy több jelölő szervezet közösen is állíthat főpolgármesterjelöltet.
2. Az Övjt. 9. § (3) bekezdésében és az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltakat együttesen akként kell értelmezni, hogy több jelölő szervezet közösen is állíthat polgármesterjelöltet, illetve Budapesten fővárosi kerületi polgármesterjelöltet.
3. Egy jelölő szervezet csak egy fővárosi lista állításában vehet részt, amely az Övjt. 10. § (2) bekezdésében foglaltak szerinti önálló lista vagy az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltak szerint közös lista lehet.
4. Az Övjt. 11. § (2) bekezdése alapján valamely jelölő szervezetek, és csakis ezen jelölő szervezetek által közös fővárosi lista állítására olyan
a) főpolgármesterjelölt jogosít, amely főpolgármesterjelöltet, vagy
b) kerületi polgármesterjelöltek jogosítanak, amely kerületi polgármesterjelöltek mindegyikét
is ugyanezen jelölő szervezetek, és csakis ezen jelölő szervezetek együttesen, közös jelöltként állítottak.
5. Amennyiben több jelölő szervezet együttesen legalább három közös kerületi polgármesterjelöltet állított, akkor ugyanezek a jelölő szervezetek együttesen még abban az esetben is állíthatnak közös fővárosi listát, ha más kerületekben önállóan, vagy részben, illetve egészen más jelölő szervezetekkel együttesen állítottak közös polgármesterjelölteket; avagy önállóan, vagy részben, illetve egészen más jelölő szervezetekkel együttesen állítottak közös főpolgármesterjelöltet.
6. Amennyiben a több jelölő szervezet együttesen közös főpolgármesterjelöltet állított, akkor ugyanezek a jelölő szervezetek együttesen még abban az esetben is állíthatnak közös fővárosi listát, ha más kerületekben önállóan, vagy részben, illetve egészen más jelölő szervezetekkel együttesen állítottak közös polgármesterjelölteket.
7. A Ve. 307/K. § (1) bekezdésében és az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltakat együttesen akként kell értelmezni, hogy valamely jelölő szervezetek által való, közös fővárosi lista állításánál ugyanezen jelölő szervezetek, és csakis ezen jelölő szervezetek – a lista nyilvántartásba vételéig bejelentett – kerületi polgármesterjelöltjeinek számát vagy főpolgármesterjelöltjét kell figyelembe venni, kivéve azt a polgármesterjelöltet vagy főpolgármesterjelöltet, akinek nyilvántartásba vételét a választási bizottság elutasította.
8. A Ve. 307/K. § (2) bekezdésében és az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltakat együttesen akként kell értelmezni, hogy a területi választási iroda törli a nyilvántartásból a több jelölő szervezet által együttesen állított közös fővárosi listát, ha
a) ugyanezen, és csakis ezen jelölő szervezetek által közösen állított, jogerősen nyilvántartásba vett és nem törölt, valamint bejelentett, de még jogerősen el nem bírált polgármesterjelöltjeinek száma együttesen nem éri el a törvényben foglalt minimumot, és
b) ugyanezen, és csakis ezen jelölő szervezeteknek nincs jogerősen nyilvántartásba vett és nem törölt, vagy bejelentett, de még jogerősen el nem bírált főpolgármester-jelöltje.
Az iránymutatás az Övjt. és a Ve. alábbi rendelkezéseinek értelmezésére irányul:
Övjt.:
„9. § (…)
(3) Polgármesterjelölt az, akit
(…)
b) a 10 000 lakost meghaladó, de 100 000 vagy annál kevesebb lakosú település esetén legalább 300 választópolgár,
c) a 100 000-nél több lakosú település esetén legalább 500 választópolgár
jelöltnek ajánlott.
(4) Főpolgármester-jelölt az, akit legalább 5000 fővárosi választópolgár ajánlott jelöltnek.”
„10. § (…)
(2) A fővárosi közgyűlés tagjainak megválasztásánál Budapesten fővárosi listát az a jelölő szervezet állíthat, amely főpolgármester-jelöltet vagy a fővárosi kerületek közül legalább háromban polgármesterjelöltet állított.”
„11. § (…)
(2) Azok a jelölő szervezetek, amelyek közös főpolgármester-jelöltet vagy legalább három fővárosi kerületben közös polgármesterjelöltet állítottak, közös fővárosi listát állíthatnak.”
Ve.:
„307/K. § (1) A fővárosi lista állításánál a jelölő szervezet – a lista nyilvántartásba vételéig bejelentett – polgármesterjelöltjeinek számát vagy főpolgármester-jelöltjét kell figyelembe venni, kivéve azt a polgármesterjelöltet vagy főpolgármester-jelöltet, akinek nyilvántartásba vételét a választási bizottság elutasította.
(2) A területi választási iroda törli a nyilvántartásból a fővárosi listát, ha
a) a jelölő szervezet jogerősen nyilvántartásba vett és nem törölt, valamint bejelentett, de még jogerősen el nem bírált polgármesterjelöltjeinek száma együttesen nem éri el a törvényben foglalt minimumot, és
b) a jelölő szervezetnek nincs jogerősen nyilvántartásba vett és nem törölt, vagy bejelentett, de még jogerősen el nem bírált főpolgármester-jelöltje.”
Az iránymutatás kiadása során figyelembe vett további jogszabályi rendelkezések:
Övjt.:
„5. § (1) A 10 000-nél több lakosú településen és a fővárosi kerületben a képviselők vegyes választási rendszerben – egyéni választókerületben és kompenzációs listán – jutnak mandátumhoz.
(2) Az egyéni választókerületek és a kompenzációs listás mandátumok száma:
a) 25 000 lakosig 8 egyéni választókerületi és 3 kompenzációs listás mandátum,
b) 50 000 lakosig 10 egyéni választókerületi és 4 kompenzációs listás mandátum,
c) 75 000 lakosig 12 egyéni választókerületi és 5 kompenzációs listás mandátum,
d) 100 000 lakosig 14 egyéni választókerületi és 6 kompenzációs listás mandátum.
(3) Minden további 10 000 lakos után eggyel nő az egyéni választókerületben, és minden további 25 000 lakos után eggyel nő a kompenzációs listán választott képviselők száma.”
„6. § (1) A választópolgárok Budapest főváros közgyűlésének tagjait fővárosi listán választják meg. Ez esetben Budapest főváros egy választókerületet alkot.
(2) A fővárosi közgyűlésbe a fővárosi listáról 32 személy szerezhet mandátumot.”
„9. § (2) A vármegyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerület választópolgárai 0,5%-ának ajánlását összegyűjtötte.”
„11. § (3) Azok a jelölő szervezetek, amelyek a vármegyei választókerületben lévő települések választópolgárai 1%-ának, de legalább 2000 választópolgár közös ajánlását összegyűjtötték, közös vármegyei listát állíthatnak.”
„16. § (…)
(3) Nem kap mandátumot
a) a jelölő szervezet kompenzációs listája, ha az azt állító jelölő szervezet jelöltjei a települési szinten összesített kompenzációs szavazatok öt százalékát nem érték el, vagy
b) a közös kompenzációs lista, ha a közös listát állító jelölő szervezetek közös jelöltjei a települési szinten összesített kompenzációs szavazatok tíz százalékát, kettőnél több jelölő szervezet által állított közös kompenzációs lista esetében tizenöt százalékát nem érték el.”
„18. § (…)
(3) Nem kap mandátumot a jelölő szervezet vagy szervezetek közös fővárosi listája, ha a fővárosi listákra leadott érvényes szavazatok öt százalékát nem érte el.”
„19. § (…)
(2) Nem kap mandátumot
a) a jelölő szervezet vármegyei listája, ha a vármegyei listákra leadott érvényes szavazatok öt százalékát nem érte el, vagy
b) a közös vármegyei lista, ha a vármegyei listákra leadott érvényes szavazatok tíz százalékát, kettőnél több jelölő szervezet által állított közös vármegyei lista esetében tizenöt százalékát nem érte el. E vonatkozásban összesíteni csak az ugyanazon jelölő szervezetek által összeállított közös vármegyei listákra leadott érvényes szavazatokat lehet.”
Ve.:
„2. § (1) A választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket:
(…)
c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között,
(…)
e) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, (…).”
„121. § (1) Az ajánlóíven a választási iroda feltünteti a választás típusát, a 120. § (5) bekezdésére is figyelemmel a jelöltként indulni szándékozó választópolgár nevét, a jelölő szervezet nevét vagy a független jelölés tényét, a választókerület megjelölését. Közös jelölt esetén az ajánlóíven a közös jelöltet állító valamennyi jelölő szervezet nevét fel kell tüntetni.”
„131. § A közös listával kapcsolatos jognyilatkozatot a közös listát állító jelölő szervezetek közösen teszik meg.”
„158. § (1) Közös jelölt, illetve lista esetén a szavazólap a jelölt, illetve lista állításában részt vevő valamennyi jelölő szervezet nevét tartalmazza.”
„307/L. § (1) Külön szavazólap szolgál az egyéni listás, az egyéni választókerületi, a polgármester-, a vármegyei listás, a fővárosi listás és a főpolgármester-választásra.”
Indokolás
I. A Fővárosi Választási Iroda (a továbbiakban: FVI) a Ve. 51. § (1) bekezdése alapján iránymutatás kiadását kezdeményezte, figyelemmel arra, hogy az igazságosabb és arányosabb önkormányzati választások érdekében egyes választási tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi XCV. törvény érdemben alakította át a Fővárosi Közgyűlés tagjainak megválasztására vonatkozó szabályokat. Az FVI kezdeményezése szerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arról, hogy több jelölő szervezet közösen is állíthat főpolgármester-jelöltet vagy kerületekben polgármesterjelöltet, azonban az Övjt. 11. § (2) bekezdése alapján közös fővárosi lista állítására is lehetőség nyílik, közös főpolgármesterjelölt, vagy legalább három közös kerületi polgármesterjelölt állítása esetén.
II.1. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint az Övjt. 11. § (2) bekezdésében foglaltakból egyértelműen következik, hogy több jelölő szervezet közösen főpolgármester-jelöltet, illetve kerületi polgármesterjelöltet is állíthat.
2. Az Övjt. rendszertani értelmezése alapján nem állapítható meg, hogy a jogalkotó a közös jelölt-, vagy listaállítást, illetve a közös lista állításakor a mandátumszerzést minden esetben az egyéni jelölt, illetve lista vonatkozásában irányadó rendelkezésekhez képest további előfeltételek teljesítéséhez kívánta volna kötni. Az ajánlásgyűjtéshez kötött jelölt-, vagy listaállításnál egyes esetekben a megadott ajánlásszám esetében nincs megállapítva közös jelöltek számára eltérő ajánlásszám [lásd az Övjt. 9. § (3) és (4) bekezdését], máskor viszont az egyéni lista állításához szükséges ajánlásszám többszörösének összegyűjtését írja elő követelményként a törvény [lásd az Övjt. 9. § (2) bekezdését és 11. § (3) bekezdését]. Hasonlóan szabályozott a mandátumszerzés feltétele listás választáson: a kompenzációs listára részben a listát állító jelölő szervezek számától függő mandátumküszöb tartozik [lásd az Övjt. 16. § (3) bekezdését], ahogy a vármegyei lista esetében is [lásd az Övjt. 19. § (2) bekezdését], ugyanakkor a fővárosi listára vonatkozóan a jogalkotó kifejezetten és egységesen a listára leadott érvényes szavazatok öt százalékát jelölte meg a mandátumszerzés feltételeként [lásd az Övjt. 18. § (3) bekezdését]. Nem lehet ezért a jelölt-, vagy listaállítás, valamint a mandátumszerzés feltételeiből, illetve azoknak az Övjt-ben való részletes szabályozása hiányából arra következtetni, hogy nem állítható több jelölő szervezet által közösen főpolgármesterjelölt, vagy kerületi polgármesterjelölt.
3. Az Övjt. szabályozásából az a következtetés vonható le, hogy e tekintetben a jogalkotó akként kívánja megteremteni a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti esélyegyenlőséget a jelöltek és jelölő szervezetek vonatkozásában, hogy a fővárosi listás választáson, az önálló listaállításhoz képest nem támaszt a listaállításra jogosító jelöltállítások száma vonatkozásában eltérő feltételeket a közös listaállítás előtt, amely szabályozási modell egyébként összhangban áll a listaállításra jogosító jelöltek esetében a jelöltállításra vonatkozó szabályozási modellel.
III. 1. Az Övjt. egyes választókerületekre, illetve jelölt- és listatípusokra vonatkozó, differenciált szabályozási rendszere azonban egyebekben nem vezethet a jelöltek és jelölő szervezetek esélyegyenlőségének sérelmére, valamint érvényesülnie kell a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének is a jogalkalmazás során. Bár tételes jogszabályi rendelkezés hiányában nincs akadálya annak, hogy a jelölő szervezetek a főpolgármester-választás, illetve a kerületi polgármester-választások vonatkozásában eltérő összetételben vegyenek részt közös jelöltállításban, illetve állítsanak önálló jelöltet, ebből nem következhet az, hogy egy jelölő szervezet több fővárosi lista állításában vehetne részt.
2. A Ve. 307/L. § (1) bekezdése szerint ugyan külön szavazólap szolgál az egyéni listás, az egyéni választókerületi, a polgármester-, a vármegyei listás, a fővárosi listás és a főpolgármester-választásra, de a Ve. 158. § (1) bekezdése alapján a közös jelölt, illetve lista esetén a szavazólap a jelölt, illetve lista állításában részt vevő valamennyi jelölő szervezet nevét tartalmazza, így egy jelölő szervezet kétszer is megjelenhetne a szavazólapon. A választás lényegadó eleme, a jelöltek vagy a listák közötti verseny nem valósulhat meg, amennyiben valamely jelölő szervezet nyíltan, a választási szervek és így a nyilvánosság felé is felvállalja, hogy ugyanazon választókerületben többféle módon is kísérletet tesz a mandátumszerzésre. Ilyen módon nemcsak a választópolgárok megtévesztésére kerülne sor, hanem a listaállításhoz kapcsolódó jogosultságokkal is a listák számával egyenes arányban növekvő módon élhetne az a jelölő szervezet, amely több lista állításában vehet részt. Ebből következően tehát a Nemzeti Választási Bizottság értelmezése szerint egy jelölő szervezet csak egy fővárosi lista állításában vehet részt, amely az Övjt. keretei között lehet önálló lista vagy közös lista. Ez az értelmezés felel meg a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti, a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség alapelvének is.
IV. 1. Az Övjt. idézett, fővárosi lista állítására vonatkozó szabálya lehetővé teszi ugyan a közös főpolgármesterjelölt, illetve a közös kerületi polgármesterjelöltek állítását, nem következik azonban ebből a lehetőségből fővárosi lista állítására vonatkozó kötelezettség. Nincs annak sem akadálya, hogy egy jelölő szervezet az egyik kerületben önálló, a másik kerületben egyes más jelölő szervezetekkel közös polgármesterjelöltet, a harmadik kerületben ettől eltérő összetételben más jelölő szervezetekkel közös polgármesterjelöltet, illetve önállóan vagy a kerületi polgármesteri jelölésekkel azonos, esetlegesen attól eltérő összetételben más jelölő szervezetekkel közös főpolgármester-jelöltet állítson.
2. Az Övjt. értelmezése során a közös jelölt és a közös jelölő szervezet szokásos, az egyes közjogi választások anyagi jogi szabályait tartalmazó törvényekben, valamint az eljárási szabályokat meghatározó Ve.-ben is egyértelműen megjelenő, és nyelvtani értelmével egyező fogalmát azonban nem lehet megváltoztatni. A közös jelölt, illetve lista fogalma nem csak arra utal valamely törvényi jogosultságok gyakorlásának feltételeit meghatározó jogszabályi rendelkezésekben, hogy valamely jelölő szervezet bármely más jelölő szervezettel vagy jelölő szervezetekkel közösen jelöltet, illetve listát állított, vagy, másképpen szólva, nem önállóan állított jelöltet, illetve listát. A közös listaállítás ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a jogosító közös jelöltállítás tekintetében eljáró jelölő szervezeti kör összetétele és a közös listaállítás tekintetében eljáró jelölő szervezetek köre teljes azonosságot mutat. Mindebből következően a jogosító jelöltállításban résztvevő jelölő szervezetnek a listaállításban is részt kell vennie, és fordítva: amennyiben valamely jelölő szervezet a jogosító jelöltállításban nem vesz részt, a közös listaállításkor nem járhat el jelölő szervezetként. Ez az értelmezés felel meg az esélyegyenlőség és a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének, mivel a jogosító jelöltállítás és az előbbi alapján elvégzett listaállítás összes feltétele megkerülhetővé válna, ha bármely formában állított főpolgármester-jelölt vagy bármely formában állított kerületi polgármesterjelöltek is jogosítanának fővárosi lista állítására. Így tehát, bár az Övjt. arra sem tartalmaz tételes szabályt, hogy a közös kerületi polgármesterjelöltek vagy a közös főpolgármester-jelölt csak azonos jelölő szervezetek vonatkozásában alapozzák meg a közös lista állítását, ez a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja és e) pontja szerinti alapelvekből következik, hiszen a közös (fő)polgármesterjelölt állítására alapozott önálló fővárosi lista kiüresíthetné a listaállítással szemben támasztott törvényi létszámkövetelményt, egyben az önálló (fő)polgármesterjelölteket állító jelölő szervezetekhez képest indokolatlan könnyítést, előnyt jelentene a közös (fő)polgármesterjelölt állításában részt vevő jelölő szervezetek számára.
V. A fenti megállapítások egybevetésével megállapítható, hogy az egyes kerületekben történő polgármesterjelölt-, illetve a főpolgármesterjelölt-állítás vonatkozásában élvezett viszonylagos jelölőszervezeti szabadságot önmagában nem korlátozza az a tény, hogy a fővárosi listaállítás valamely jelöltállításra tekintettel már megtörtént. A Nemzeti Választási Bizottság szerint erre vonatkozó Övjt. rendelkezés hiányában, illetve tekintettel arra, hogy ez az értelmezés a Ve. alapelvi rendelkezéseinek sérelmére sem vezet, úgy értelmezi az Övjt. 11. § (2) bekezdését a 9. § (3) bekezdésével összefüggésben, hogy amennyiben azonos jelölő szervezetek legalább három közös kerületi polgármesterjelöltet állítottak, akkor még abban az esetben is állíthatnak azonos összetételben fővárosi listát, ha (i) más kerületekben más összetételben állítottak polgármesterjelöltet, vagy (ii) más összetételben állítottak főpolgármester-jelöltet. Az Övjt. 11. § (2) bekezdésében szereplő vagylagos feltételből az következik, hogy a közös főpolgármester-jelölt azonos jelölő szervezetek vonatkozásában akkor is megalapozza a közös fővárosi lista állítását, ha a főpolgármester-jelöltet közösen állító jelölő szervezetek eltérő összetételben vagy akár önállóan kerületi polgármesterjelölteket állítottak.
VI. Az Övjt. és a Ve. közötti összhang megteremtése a jogértelmezés során az FVI által felvetett, a II-V. pontokban vizsgált kérdésekhez szorosan kapcsolódik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint szükséges volt annak vizsgálata is, hogy az Övjt. vizsgált rendelkezéseit a Ve. helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választására vonatkozó különös részi rendelkezéseivel egyidejűleg módosító 2023. évi XCV. törvény elfogadásakor a jogalkotó kizárólag a jelölő szervezet által önállóan állított lista vonatkozásában kívánt volna további követelményt állítani a jelölő szervezetek elé, olyan módon, hogy a listaállítás tartalmi feltételeit a listaállításkor és azt követően a szavazás napjáig bezárólag teljesíteni kell. Az esélyegyenlőség alapelvének érvényesülése éppúgy megkívánja, ahogy a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményéből is közvetlenül fakad az, hogy a fővárosi lista állításánál a jogosító jelölések figyelembevételét azonos módon eljárva kell végezni önállóan és több jelölő szervezet által állított lista esetében is, illetve ezen feltételeknek a listaállítást követő, folyamatos teljesülését a közös listaállítás megtörténtét követően is számon kell kérni.
Budapest, 2024. április 8.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke
[1] Elfogadva 2024. április 8. napján.