A Nemzeti Választási Bizottság
10/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Jávor Benedek magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a Nemzeti Energiastratégiát, hogy az a megújuló energiaforrások hasznosítását és az energiahatékonyság javítását előnyben részesítse az atomenergia alkalmazásával szemben?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. március 10-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114872/2017. számú, 2017. március 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint „A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az e törvényben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.”. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[8] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[9] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[10] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
[11] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés olyan új elemekkel módosítsa a Nemzeti Energiastratégiát, amelyek előnyben részesítik a megújuló energiaforrások hasznosítását és az energiahatékonyság javítását az atomenergia alkalmazásával szemben.
[12] A stratégia minden esetben egy tervdokumentum, koncepció, melyben a jövőre vonatkozó (fejlesztési) célkitűzések és irányvonalak, valamint a célok megvalósításának lehetséges módozatai, alternatívái vannak meghatározva a meglévő vagy lehetséges erőforrásokra figyelemmel. Egy ország energiaellátásának koncepciója leginkább hosszú távú szempontok figyelembevételével alkotható meg, melyben általában olyan fogalmi-tartalmi elemek kapnak kiemelt figyelmet, mint az ellátásbiztonság és a fenntarthatóság.
[13] A kérdés a Nemzeti Energiastratégia módosítására irányul, ami feltételez egy ilyen elnevezésű dokumentumot, amelynek megalkotása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, vagy oda vonható. A kérdés szövegszerűen nem jelöli meg, de a feltételnek megfelelő dokumentum ebben az esetben a Nemzeti Energiastratégiáról szóló 77/2011. évi (X. 14.) OGY határozat (a továbbiakban: Nemzeti Energiastratégia), amely 2030-ig szól 2050-re irányuló kitekintéssel. Mivel az NVB nem tudott további olyan dokumentumot meghatározni, amelynek módosítására a kérdés irányulhatna, a további egyértelműségi vizsgálatot a hatályos Nemzeti Energiastratégiára figyelemmel végezte el.
[14] Szervező a hatályos Nemzeti Energiastratégiát egy meghatározó tartalmi elem megjelölésével kívánja módosíttatni. Ez a tartalmi elem, hogy a megújuló energia hasznosítását „előnyben kell részesíteni” az atomenergia alkalmazásával szemben. A Nemzeti Energiastratégia alapján mind a megújuló energia, mind az atomenergia meghatározhatók, így a kérdés egyértelműségének vizsgálata az „előnyben részesít” kifejezés Nemzeti Energiastratégiával összefüggő értelmezhetőségére szűkíthető.
[15] A Nemzeti Energiastratégia jelenleg hatályos szövegében nem priorizál az egyes energiatermelési módok között. Három kiemelt célt fogalmaz meg, amelyek az ellátásbiztonság, a versenyképesség növelése és a fenntarthatóság. Ezen felül az eszközök között prioritásként kezeli az energiahatékonyság növelését.
[16] Mindebből az következik, hogy a Nemzeti Energiastratégiának nincs egy olyan kitüntetett, egyértelműen meghatározható pontja, amelynek módosításával a kérdésben foglaltak teljesíthetők lennének, így olyan új szabályok elfogadása lenne szükséges, amely az eddigi célok és prioritások helyett vagy mellett az egyes energiatermelési módok közötti rangsorolást helyezné előtérbe.
[17] Ebből fakadóan azonban bizonytalanná válik a kérdés tartalma, hiszen, a stratégiai célok, az eszközrendszer (finanszírozás, szabályozás, beruházás-ösztönzés, innováció-ösztönzés, stb), és ezeken belül kiemelten az állami szerepvállalás olyan mértékű átalakítása válik szükségessé, amelynek tényleges tartalma a kérdésből nem határozható meg.
[18] A kérdés szerinti „előnyben részesítés” biztosítását jelenti, ha az energiatermeléshez szükséges műszaki létesítmények létrehozásakor, a meglévő energetikai infrastruktúra megújításakor (pl. hálózatok) a megújuló energiaforrásokat felhasználó létesítményeket preferálják. Az is előnynek tekinthető, ha a stratégiai dokumentum az időjárási körülményektől függő megújuló energiaforrások jobb felhasználása érdekében az energiatárolást segítő beruházások ösztönzését tűzi ki célul, esetleg ha a közlekedésben az elektromos és hidrogénhajtáshoz szükséges infrastruktúra kiépítésének nagyobb fokú támogatását rögzíti a közlekedési célú kőolaj-felhasználással szemben.
[19] Ugyanígy beszélhetünk a szabályozási környezetben megvalósuló előnyről is. Ez jelentheti az árszabályozás olyan irányú változtatásának kijelölését, ami a megújuló energiaforrásból termelt villamos energia felhasználását ösztönzi a nukleáris energiaforrást felhasználó erőműben termelt villamos energiával szemben, vagy ha az állam pl. az energiatermelésben részt vevő azon piaci szereplőket, akik az energiatermeléshez megújuló energiaforrást használnak, nagyobb adókedvezményben részesíti, mint az atomenergiát használókat. Az előnyben részesítés e téren jelentheti olyan intézményrendszer kiépítését is, amely csökkenti az energiatermeléshez megújuló energiaforrásokat használók adminisztratív terheit, vagy gyorsabb ügymenetet biztosít. Előirányozhatja szélesebb termelői kör számára a megújuló energiaforrásból termelt villamos energia kötelező átvételi rendszerben való értékesíthetőségét, vagy a magasabb átvételi áron való értékesítését. Az előnyben részesítés körébe tartozik emellett a megújuló energiaforrást használó erőművek esetében a beruházást ösztönző, valamint az egyszerűsített engedélyezést megvalósító szabályozási környezet kialakítása is.
[20] A kérdésben foglalt kötelezettség teljesítését, ahogyan az a fenti példákon bemutatásra került, számos területen, és ezen belül is különféle módokon lehet megvalósítani, vagyis az Országgyűlés számára rendkívül széles mérlegelési jogkört biztosít a kérdésben foglalt cél megvalósítása, azt azonban nem lehet megállapítani, hogy hány, a fentiek szerint újraszabályozott elem szükséges ahhoz, hogy a kérdésben megfogalmazott „előnyben részesít” kitétel teljesítettnek legyen tekinthető. Ez ellentmond a jogalkotói egyértelműség kritériumának, amely azt jelenti, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[21] Mindebből az is következik, hogy a kérdés alapján előállhat az a helyzet, hogy a választópolgári döntés mögötti szándék és a népszavazási eredmény Országgyűlés általi megvalósítása között nem lesz összhang, éppen azért mert az az Országgyűlésre róni kívánt feladat tartalmát a kérdés közelebbről nem határozza meg.
[22] Emellett nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a hatályos Nemzeti Energiastratégiát az Országgyűlés – utalva a stratégia korábban írt jellemzőire – határozatba foglalta. A kérdés jelen megfogalmazásából – mivel a stratégia formájára nem tesz utalást – az következik, hogy igazodva a hatályos Nemzeti Energiastratégiához, egy újabb országgyűlési határozat elfogadását kívánja kikényszeríteni.
[23] Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésének és a T) cikk (1) bekezdésének első mondata szerint általánosan kötelező magatartási szabály csak az Alaptörvényben vagy jogszabályban állapítható meg, melyből következik, hogy normatív eszközökben (normatív határozat és utasítás) nem. A jogszabályok, melyek felsorolását az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése tartalmazza, mindenkire, tehát általánosan kötelezőek. Az országgyűlési határozat nem minősül jogszabálynak az alaptörvényi meghatározás szerint, az közjogi szervezetszabályozó eszköz. Funkciója, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1)-(3) bekezdésében megjelölt szervek, köztük az Országgyűlés szervezetére, működésére, tevékenységére és cselekvési programjára vonatkozóan rendelkezéseket állapítson meg. A közjogi szervezetszabályozó eszköz tehát nem általánosan, hanem csak az adott szervre kötelező szabályokat tartalmaz.
[24] Mindezek alapján az Országgyűlés által normatív határozatban rögzített, az energiaellátással kapcsolatos cselekvési program olyan dokumentumként értelmezhető, amely a jövőre vonatkozó célokat és terveket fogalmaz meg figyelemmel a rendelkezésre álló erőforrásokra, a különböző szintű tendenciákra, illetve elvárásokra, nem pedig mindenkire kötelező magatartási szabályként. Nincs és jogforrási jellegét tekintve nem is lehet mindenkivel szemben fennálló, feltétel nélküli érvényesülést megkövetelő kötelező ereje.
[25] A Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. A Bizottság megítélése szerint azonban az már nem várható el minden esetben, hogy az állampolgárok egy törvény és egy normatív határozat fentiek szerint részletezett jogi hatása és következménye közötti egyértelmű különbséget tegyen. Ez az eset áll fenn, ha az adott kezdeményezés akár az alaki jogforrás, akár a konkrét felváltani szándékozott dokumentum megjelölésével nem ad eligazítást abban a tekintetben, hogy az Országgyűlés által alkotott új dokumentum nem lesz mindenkire kötelező norma.
[26] A kérdés pontatlan megfogalmazása jelen esetben azt eredményezné, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok annak tudatában adják le szavazatukat, hogy annak támogatásáról vagy elvetéséről döntenek, hogy a népszavazást követően a háztartásokban, az iparban, a közlekedésben, a kereskedelemben, a mezőgazdaságban a megtermelt és felhasznált energia nagyobb részét kell megújuló energiaforrásból előállítani az atomenergia alkalmazásához képest. Vagyis a választópolgár tudata nem fogja át, hogy döntése nem törvényalkotásra kötelezi az Országgyűlést, hanem egy hosszú távú stratégia fő célkitűzésének meghatározásáról szól, mely befolyásolja ugyan a vonatkozó jogszabályi környezetet, ám nem direktben határozza meg azt. Vagyis a kérdésből következő kényszerítés az Országgyűlés tekintetében kizárólag annyit jelent, hogy új szabályok megalkotására és a Nemzeti Energiastratégiába illesztésére köteles. Hogy annak tartalmát megvalósító konkrét, általános érvényű kötelezést tartalmazó jogszabályi rendelkezéseket mikor és milyen tartalommal alkot, kizárólag a jogalkotó és nem a népszavazáson kifejtett választópolgári döntésen alapul.
[27] A tartalmi bizonytalanság fokozottan áll fenn az energiahatékonyság részkérdésével kapcsolatban. Az Energiastratégiának egyik fő célkitűzése az ellátás biztonsága, és ennek a célnak a megvalósulásához a dokumentum alapján szükséges biztosítani „az energiatakarékosság és az energiahatékonyság prioritásként való kezelését”. A 2. „Lényegi megállapítások” fejezet „Az Energiastratégia legfontosabb tézisei a versenyképes, fenntartható és biztonságos ellátásért:” címben külön alcím az „Energiatakarékosság”. Ugyanezen fejezetben az atomenergia használata csak a szén-dioxid kibocsátással összefüggésben kerül említésre a valamennyi erőműtípusra vonatkozó „Erőmű-korszerűsítés” alcímben.
[28] A 4. „Pillérek” fejezetben ugyanígy kiemelésre kerül az energia ellátásbiztonságával kapcsolatban „az energiatakarékosság és az energiahatékonyság prioritásként való kezelése”. Ezt a kiemelt szerepet alátámasztja továbbá, hogy a 6. „Jövőkép” fejezetben az egyes energiatípusokkal kapcsolatos részletesebb kifejtésnél (6.1. Primer energia, 6.2. Villamos energia, 6.3. Hőenergia) az Energiastratégia kiemeli az energiahatékonyságot mind formailag, önálló szerkezeti egységben tárgyalva, mind tartalmilag, mint az adott területen prioritást élvező elemet. Ugyanilyen kitüntetett szerepet az Energiastratégia az atomenergia használatának nem ad.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az energiahatékonyság „előnyben részesítése” és – a jelenleg hatályos normatív határozatban szereplő – „prioritásként való kezelése” kifejezések között minőségbeli eltérés nem áll fenn. Mindezek alapján a kérdés fent idézett fordulata azt a téves látszatot kelti, hogy az Energiastratégia nem tűzte ki célul az energiahatékonyság előnyben részesítését az atomenergia használatával szemben. A kezdeményezésből továbbá nem határozható meg konkrétan annak a tartalma, hogy az Energiastratégia keretein belül milyen további új elemekkel kellene bővülnie az „előnyben részesítésnek” a jelenlegihez képest.
[30] A kérdés a fentieken túl két, egymástól tartalmilag elkülöníthető részkérdést foglal magába. Az atomenergia alkalmazását a Szervező ugyanis nemcsak a megújuló energia használatával, hanem az energiahatékonyság javításával is szembeállítja.
A Kúria álláspontja az, hogy önmagában két részkérdés szerepeltetése a kérdésben generálisan nem okoz kérdésegyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). Ugyanakkor megállapítható, hogy a kérdések nincsenek okszerűségi viszonyban, nem együttes megvalósulásuk éri el a népszavazási kezdeményezéssel kitűzött célt, hanem önállóan, akár ellentétes tartalommal is megválaszolhatók. A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint már felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[31] Mivel az energiahatékonyság javítása nem feltételezi a megújuló energiák fokozott használatát az atomenergia használatával szemben, illetve a megújuló energiák növekvő használata nincs szükségszerű összefüggésben az energiahatékonyság javításának és az atomenergia használatának prioritási sorrendjével, a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megtévesztő, mert részkérdései önállóan is megvalósíthatók, az egyes részkérdésekre egymással ellentétes válasz is adható.
[32] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség kritériumának, így – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[33] A határozat az Alaptörvény R) és T) cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, a Jat. 23. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a Nemzeti Energiastratégián, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke