A Nemzeti Választási Bizottság
1010/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Kassai Dániel (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon 2019. szeptember 1-jétől kezdve a nem egyházi fenntartású oktatási intézményekben ne legyen kötelező tantárgy sem a hittan, sem az erkölcstan?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. július 17-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 27 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4465/2/N. számú, 2018. július 12-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”
[6] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[7] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[8] A népszavazásra javasolt kérdés a „hittan” és az „erkölcstan” tantárgyak szabályozásának módosítását célozza akként, hogy a „nem egyházi fenntartású oktatási intézményekben” 2019. szeptember 1-jétől e két tantárgy oktatása ne legyen kötelező.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság áttekintette a népszavazási kérdésben szereplő fogalmak és jogintézmények szabályozását, amelyekkel kapcsolatban az alábbi megállapításokat teszi.
[10] A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 2. § (3) bekezdése meghatározza, hogy köznevelési intézményt az állam, valamint a nemzetiségi önkormányzat, az egyházi jogi személy, a vallási tevékenységet végző szervezet; vagy más személy vagy szervezet alapíthat és tarthat fent. A Nktv. 2. § (3) bekezdés b) pont bc) alpontja rögzíti, hogy köznevelési intézményt a törvény keretei között vallási tevékenységet végző szervezet is alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabályban foglaltak szerint – megszerezte. A népszavazásra javasolt kérdés megszövegezése („nem egyházi fenntartású oktatási intézményekben”) bizonytalanságot hordoz a tekintetben, hogy az ún. vallási tevékenységet végző szervezet által fenntartott köznevelési intézmény Szervező szerinti nem egyházi fenntartású oktatási intézmények körébe tartozik-e.
[11] A Bizottság a fentiekre figyelemmel az állami, valamint a nemzetiségi önkormányzat, illetve a más személy vagy szervezet által alapított, fenntartott intézményeket tekinti a népszavazási kérdésben szereplő nem egyházi fenntartású oktatási intézmények körébe tartozónak.
[12] Az Nktv. 45. § (1) bekezdése alapján Magyarországon minden gyermek köteles az intézményes nevelés-oktatásban részt venni, tankötelezettségét teljesíteni. A tankötelezettség kezdete és vége – az Nktv. 45. § (2)-(3) bekezdésben foglaltak, mint főszabály szerint – a gyermek hatodik és tizenhatodik életévének betöltéséhez igazodik. A népszavazási kezdeményezés megszövegezéséből adódóan – amely alap vagy középfokú nevelés-oktatási pedagógiai szakaszok, illetőleg meghatározott évfolyamok behatárolása nélkül jelöli meg a „hittan” és az „erkölcstan” tantárgyakat – a Nemzeti Választási Bizottság a szabályozás egészét vizsgálta.
[13] Az Nktv. 35/A. §-ának megfelelően az állami iskola 1-8. évfolyamán az etika óra vagy az ehelyett választható, az egyházi jogi személy által szervezett hit- és erkölcstan óra a kötelező tanórai foglalkozások része. Az általános iskolát követően, a 6 és 8 osztályos gimnáziumokban – melyek a középfokú intézmények közé tartoznak attól függetlenül, hogy mely képzési szakaszokat foglalják magukba – szintén megtalálható az etika tantárgy. A kötelező tantárgy tartalmi követelményeire nézve a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Nat.) részletes szempontokat és leírásokat tartalmaz.
[14] A kötelező etika óra – és a helyette választható hit- és erkölcstan óra – mellett az Nktv. 35. §-a lehetővé teszi, hogy a kötelező tanórák keretén kívül további hitoktatásban részesülhessenek az ezt igénylő diákok. Az állam, a helyi önkormányzat vagy a nemzetiségi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézményben a szülő, tanuló kérésére szervezett és nem a kötelező tanórai foglalkozások részét képező hitoktatást (a továbbiakban: fakultatív hitoktatás) és az etika óra helyett választható hit- és erkölcstanoktatást egyházi jogi személy szervezheti. A fakultatív hitoktatás az óvodában az óvodai foglalkozásoktól elkülönítve, az óvodai életrendet figyelembe véve – a nyitvatartási időn belül, de nevelési időnek nem minősülő időkeretben –, az iskolában a kötelező tanórai foglalkozások rendjéhez, a kollégiumban pedig a kollégiumi foglalkozások rendjéhez illeszkedően szervezhető. A hit- és erkölcstan óra az iskolában a tanórai foglalkozások rendjéhez illeszkedik.
[15] A Nat.-ban megfogalmazott elvek, célok, fejlesztési feladatok és műveltségi tartalmak a képzési szakasz sajátosságai szerint több változatban is kimunkált dokumentumokban, a kerettantervekben öltenek testet. A népszavazásra javasolt kérdésben célzott tartalomra, az erkölcsi nevelésre vonatkozó konkrét előírások találhatóak például a Nat. melléklete II. részének B) fejezetében a fejlesztési feladatok: "Az ítélőképesség, az erkölcsi, az esztétikai és a történeti érzék fejlesztése" alatt, vagy a C) fejezet, a közműveltségi tartalmak - erkölcstan (1-4. évfolyam és 5-8. évfolyam), és az etika (9-12. évfolyam) című részeiben.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság rámutat arra, hogy Szervező által benyújtott kérdés megfogalmazása tévesen azt sugallja a választópolgárok számára, hogy jelenleg a hittan és az erkölcstan tantárgyak oktatása kötelező a megjelölt intézményekben. A népszavazási kérdés („ne legyen kötelező tantárgy sem a hittan, sem az erkölcstan”) megtévesztő módon azt a téves látszatot kelti a választópolgárban, hogy a két tantárgyról, mint egyenértékű és azonos típusú tanóráról, egyszerre hozható döntés.
[17] A népszavazási kérdésben szereplő „hittan” fogalmával kapcsolatban a Nemzeti Választási Bizottság kiemeli, hogy az önálló tantárgyként nem található meg a magyar oktatási rendszerben. Szervező szóhasználatában, mint önálló tantárgy, a fakultatív hitoktatással mutat hasonlóságot, amely tantárgy azonban nem kötelező. A népszavazási kérdés terminológiájában használt hittan fogalma nem értelmezhető önmagában, csak a hit- és erkölcstan tantárgy egyik részeként, illetve olyan tantárgyként, amely fakultatív módon is hallgatható.
[18] A Bizottság álláspontja szerint – a népszavazási kérdés megszövegezésével ellentétben – a fentiekben áttekintett szabályozásból pusztán az következik, hogy a kötelező etika óra helyett választható a hit- és erkölcstanoktatás, továbbá választható a külön kérésre szervezett, a kötelező tanórai foglalkozások részét nem képező hitoktatás (fakultatív hitoktatás). Megjegyzendő, hogy fakultatív hitoktatás már az óvodában is szervezhető az Nktv. 35. § (2) bekezdése által biztosított keretekben.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság megítélésében a hittan és az erkölcstan tantárgyakról a kezdeményezés szerinti együttes döntés a népszavazási kérdés egyértelműsége ellen ható tényező. Az egyes tantárgyak kötelező jellegének szükségességéről egymástól függetlenül, külön döntés is hozható, amely felveti, hogy a két tantárgy együttes szerepeltetése indokolatlan és értelemzavaró. Mindemellett a népszavazási kezdeményezés megfogalmazásával szemben a hittan és az erkölcstan nem kötelező, a két tantárgy között vagylagos kapcsolat áll fenn, vagy az egyik, vagy a másik választható. A kérdés értelemzavaró jellegét erősíti, hogy Szervező nem nyújt eligazodást a vonatkozásban, hogy mely korosztályra kíván fókuszálni a népszavazási kérdéssel. Az Nktv. 35. § (2) bekezdése és a 45. § (3) bekezdése által meghatározottakra figyelemmel az erkölcsi nevelés háromtól huszonhárom éves korig érhető el a nevelési-oktatási intézményekben, amely két évtized nevelési-oktatási szempontból minden kétséget kizáróan hosszabb és több szakaszból álló időszak annál, hogy annak egészéről egyetlen döntéssel lehetne határozni bármilyen vonatkozásban.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés, annak megtévesztő jellege miatt nem felel meg a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[21] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét nem teljesíti.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[22] A határozat az Nktv. 2. § (3) bekezdésén, 35. §-án, 35/A. §-án, 45.§ (1)-(3) bekezdésein, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke