A Nemzeti Választási Bizottság
1012/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Hadházy Ákos Ányos magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Kormány és az irányítása alatt álló szervek csak olyan fizetett hirdetéseket tehessenek közzé, amelyek a polgárok széles körét számukra a jogaik gyakorlásához nélkülözhetetlen tényekről tájékoztatják?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. július 19-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 29 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4204/2/N. számú, 2018. július 3-án kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a Kormány és az irányítása alatt álló szervek fizetett hirdetést csak a kezdeményezésben meghatározott feltétel teljesülése esetén tehessenek közzé.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése szerint országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[8] Mivel a jelen eljárásban vizsgált kérdés címzettje és kötelezettje, hasonlóan a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában vizsgált népszavazási kezdeményezéshez nem az Országgyűlés, hanem a Kormány és szervei, a Bizottság jelen esetben is irányadónak és alkalmazandónak tekinti az Alkotmánybíróság határozatában foglalt érvelést.
[9] Abból, hogy a kezdeményezés címzettként a Kormányt és az irányítása alatt álló szerveket jelöli meg, számukra kívánja korlátozni a fizetett hirdetések alkalmazását, az következik, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás, a kérdés támogatása esetén nem az Országgyűlés, hanem a Kormány számára tartalmazna kötelezést. Az Alaptörvény azért írja elő, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, mert magának az országos népszavazásnak, a közvetlen hatalomgyakorlásnak az a célja, hogy az Országgyűlést kötelezze cselekvésre. Érvényes és eredményes népszavazás esetén a legfőbbb népkéviseletei szerv és nem egyéb szerv, így pl. a Kormány kerül végrehajtó szerepbe. Ez egyben azt is jelenti, hogy az országos népszavazási kezdeményezésben címzettként is csak az Országgyűlés jelenhet meg. Mindezen oknál fogva a kezdeményezés ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal.
[10] A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés azon túl, hogy annak címzettje a Kormány és szervei, azért sem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabálynak, mert a kérdés által érintett tárgykör szabályozása a hatályos jogszabályok alaján jelenleg a Kormány hatáskörébe tartozik. Vagyis a kezdeményezés nemcsak formai, hanem tartalmi szempontból sem felel meg az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Ez utóbbi állaspontot a Bizottság az alábbi érvelésre alapozza:
[11] Az Alaptörvény 15. cikk (1) és (2) bekezdése szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános és a közigazgatás legfőbb szerve, amely törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre. A Kormánynak az alkotmányos rendszerben betöltött szerepe miatt nem csak joga, de kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás, amely két különböző irányba, az Országgyűlés és az állampolgárok felé valósul meg [Kvk.III.37.421/2018/8.].
[12] A 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Statútum-rendelet) 7. § (1) bekezdés 2. pontja szerint a Kormány kormányzati kommunikációért felelős tagja a miniszterelnök kabinetfőnöke (a továbbiakban: Miniszter), aki a kormányzati kommunikáció megvalósítása keretében felel az egységes kormányzati kommunikáció kialakításáért. A központi kommunikációs hivatal létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló 1500/2014. (IX. 5.) Korm. határozatában (a továbbiakban: Korm. hat.) pedig a Kormány arról döntött, hogy az egységes, koordinált kormányzati kommunikáció megvalósítása érdekében – a Magyar Nemzeti Bank, az önálló szabályozó szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek kivételével – a központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs feladatait egy központi kommunikációs hivatal lássa el. Ennek eredményeként a 247/2014. (X. 1.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: Korm. rendelet) létrejött a Nemzeti Kommunikációs Hivatal (a továbbiakban: Hivatal). A Hivatal a Miniszter irányítása alatt álló, központi hivatalként működő központi költségvetési szerv
[13] A kormányzati kommunikációval kapcsolatos feladat, mint jogszabályban meghatározott közfeladat pénzügyi fedezete a költségvetésben a Miniszter által irányított költségvetési szerv, a Miniszterelnöki Kabinetiroda fejezetében van biztosítva. Ennek alapja, hogy az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 3/A. §-ában, a közfeladat meghatározása kapcsán rögzíti, hogy a közfeladat, mint a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat ellátása költségvetési szervek alapításával és működtetésével vagy az azok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetnek az Áht.-ban meghatározott eszközökkel, részben vagy egészben történő biztosításával valósul meg. A közfeladatok ellátásában államháztartáson kívüli szervezet jogszabályban meghatározott rendben közreműködhet. Az Áht. előírja, hogy a közfeladatot meghatározó jogszabályban meg kell határozni a közfeladat ellátásának módját és egyidejűleg rendelkezni kell az annak ellátásához szükséges pénzügyi fedezet biztosításáról. Új közfeladat kizárólag az annak ellátásához megfelelő pénzügyi fedezet rendelkezésre állása esetén írható elő vagy vállalható. Ha a pénzügyi fedezet már nem áll rendelkezésre, intézkedni kell a pénzügyi fedezet biztosításáról vagy a közfeladat megszüntetéséről.
[14] Közismert, hogy a Kormány az információk közlésére, tájékoztató tevékenysége során számos eszközt használ, így pl. politikai reklámot, társadalmi célú reklámot, kiadványt, sajtótermékekben közzétett hirdetést, plakátot, stb. Mint minden eszköz, így a kezdeményezés szerinti fizetett hirdetés esetében is a Kormány központosított közbeszerzési eljárás vagy annak lefolytatása nélkül polgári jogi szerződést köt az érintett sajtótermékkel, hogy annak meghatározott számában vagy számaiban a megegyezés szerinti felületen közzétegye hirdetését. Mivel a Kormány és az irányítása illetve felügyelete alá tartozó költségvetési szervek az államháztartás központi alrendszerébe tartoznak, az ilyen szerződéskötés az Áht. 1. § 15. pontja szerint kötelezettségvállalásnak minősül.
[15] Az Áht. szabályozása a kötelezettségvállalás tekintetében keretjellegű, az egyes közfeladatok kapcsán a részletszabályok megalkotására a Kormányt hatalmazza fel. Erre vonatkozó általános felhatalmazást tartalmaz az Áht. 109. § (1) bekezdés 11. pontja, amely úgy rendelkezik, hogy „Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy rendeletben állapítsa meg (..) a kötelezettségvállalás, pénzügyi ellenjegyzés, szakmai teljesítés igazolása, utalványozás, érvényesítés jogosultsági és összeférhetetlenségi szabályait, eljárásrendjét, a 36. § (3) bekezdése szerinti eseteket, a kötelezettségvállalás 36. § (6) bekezdése szerinti további feltételeit, a Kormány által egyedileg jóváhagyott többéves kiadási kötelezettséget jelentő fejlesztési programok kötelezettségvállalásának szabályait, a 36. § (1) bekezdése szerinti kivételeket, valamint a fedezet rendelkezésre állásának vizsgálatára és a kötelezettségek nyilvántartására vonatkozó előírásokat„. Ezen kívül a kötelezettségvállalás keretszabályait meghatározó 36. § (2) bekezdése meghatározott esetben lehetővé teszi, hogy a Kormány egyedi határozatban döntsön a kötelezettségvállalás engedélyezéséről, míg a (6)-(7) bekezdés általános szabályként fogalmazza meg a Kormány arra vonatkozó hatáskörét, hogy rendeletben határozza meg a kötelezettségvállalás Áht. által nem szabályozott feltételeit.
[16] Az Áht. rendelkezése alapján a Kormány jogosult annak szabályozására, hogy milyen formában és tartalommal történhet a kormányzati kommunikáció – mint a Statútum-rendeletben nevesített közfeladat – megvalósítása érdekében kötelezettségvállalás, és ez konkrétan milyen kommunikációs eszközök használatára vonatkozó szerződések megkötését jelenti. Ennek megfelelően egyes részletszabályokat a Korm. rendelet tartalmaz. A Hivatal feladata ugyanis többek között az érintett szervezetek kommunikációs feladatainak szakmai felügyelete, a kommunikációs feladatok megvalósításának koordinálása, a kommunikációs feladatok ellátását biztosító szolgáltatások és közbeszerzési igények összehangolása, a kommunikációs feladatok ellátását biztosító közbeszerzések lebonyolítása és a lebonyolított közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések teljesítésének ellenőrzése.
[17] A népszavazásra javasolt kérdés egy konkrét eszköz, a fizetett hirdetések használatának korlátozását célozza. Egy érvényes és eredményes népszavazás és a kezdeményezés támogatása esetén ez azt jelentené, hogy a kormányzati kommunikációs feladat ellátására rendelkezésre álló kiadási előirányzat terhére a Kormány, illetve annak szerve fizetési kötelezettséget csak akkor vállalhat sajtótermékben hirdetés közzétételére, ha a hirdetés tartalma megfelel a kezdeményezésben foglaltaknak. Vagyis a hirdetés kizárólag arra irányul, hogy a polgárokat jogaik gyakorlásáról informálja, az információnak pedig olyan tényekről kell szólnia, amelyek „nélkülözhetetlen”-ek a joggyakorláshoz.
[18] Arra vonatkozó részletszabály megalkotására, hogy fizetett hirdetések esetében melyek a kötelezettségvállalás – akár tartalmi – kritériumai, az Országgyűlésnek az Áht.-ban rögzített felhatalmazása alapján a Kormány jogosult. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ezért a kezdeményezés valójában a Kormány hatáskörébe tartozó kérdésre vonatkozik.
[19] A Bizottság álláspontja szerint elsősorban azért, mert a a népszavazásra feltenni kívánt kérdés címzettje és kötelezettje a Kormány és szervei, másodsorban pedig azért, mert az olyan tárgykörre vonatkozik, amelynek szabályozását az Országgyűlés törvényben a Kormányra delegálta –, ezáltal pedig a kérdésben megjelölt korlátozás szabályozása már nem tartozik a hatáskörébe, – a kérdés ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabállyal.
[20] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés.) A Kúria a fenti érvelését legutóbb a 2018. július 10-én meghozott Knk.VII.37.647/2018/2. számú végzésében is megerősítette.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazásra javasolt kérdésről a fentiekben részletezett érvelés alapján megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, ezért az országos népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[22] A Kúria Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében rögzítette, hogy a Nemzeti Választási Bizottságnak az elutasítás indokainak a megfogalmazásakor figyelembe kell azt vennie, hogy érdemi eljárás esetén a Kúria nem utasíthatja a Bizottságot új eljárásra, csak helybenhagyhatja vagy megváltoztathatja a határozatát. Ezért jelentősége van annak, hogy a Bizottság merítsen ki minden lehetséges indokot a kezdeményezés hitelesítésének vizsgálatakor. A Bizottság ezért megvizsgálta a kezdeményezést abból a szempontból is, hogy amennyiben az tárgyát tekintve az Országgyűlés hatáskörébe tartozna, vagyis teljesítené az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményt, megfelel-e az egyéb alkotmányos feltételeknek, vagyis érint-e a 8. cikk (3) bekezdésében nevesített kizárt tárgykört.
[23] Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. A közvélemény tájékoztatásában a Kormány vitathatatlan központi funkciója a testület kiemelt szerepéből fakad.
[24] Az Alaptörvény 15. cikk (1) és (2) bekezdése szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős. A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre.
[25] Ahogyan az már a III. pontban kifejtésre került, a Kormánynak az alkotmányos rendszerben betöltött szerepe miatt, a végrehajtó hatalom általános szerveként nem csak joga, de kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás, amely két különböző irányba, az Országgyűlés és az állampolgárok felé valósul meg [Kvk.III.37.421/2018/8.]. Ennek indoka, hogy az Alaptörvényben rögzített demokratikus közvélemény kialakulásának feltétele, hogy a kormányzati szándékokról, programokról és a kormányzati tevékenységről az ezeket befolyásoló kihívásokról ne csak pártpolitikai álláspontok legyenek ismertek, hanem az állampolgárok közvetlenül a kormányzati szervektől is információhoz jussanak, és a közvetlen állampolgári reakciók alapján a kormány is lehetőséget kap a közvélemény figyelembe vételére tevékenységének alakítása során.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság utal továbbá az Alkotmánybíróság 34/2017. (XII. 11.) AB határozatban kifejtett gyakorlatára, amely már a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban megjelent, miszerint „[a] sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban.” Az Alkotmánybíróság álláspontja és a fentiekben vázolt szabályozás alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a szabad tájékoztatás követelményének megvalósulását részben a kormányzati tájékoztatás teszi lehetővé.
[27] Az, hogy a demokratikus keretek között megvalósuló tájékoztató tevékenység korlátozása egyben az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt jogok és kötelezettségek korlátozása, következik az alkotmányos rendelkezést kibontó törvényi alapelvekből is. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvénynek (a továbbiakban: Mttv.) 5. §-ának alapelve szerint „a Magyarország területén élőknek, illetve a magyar nemzet tagjainak tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz fűződő joga, illetve ezzel összefüggésben a demokratikus társadalmi nyilvánosság kialakulása és megerősödése kiemelkedő alkotmányos érdek”. A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvénynek (a továbbiakban: Smtv.) 10. § (1) bekezdése kimondja, hogy „Mindenkinek joga van arra, hogy megfelelően tájékoztassák a helyi, az országos és az európai közélet ügyeiről, valamint Magyarország polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről. A médiarendszer egészének feladata a hiteles, gyors, pontos tájékoztatás ezen ügyekről és eseményekről.”
[28] Az Mttv. és az Smtv. hivatkozott rendelkezéseinek intézményi oldalán a média áll, amelyen keresztül a Kormány különböző eszközökkel (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, hirdetés, stb.) tájékoztat a közérdekű ügyekről, ezzel is biztosítva, hogy a közérdekű információk teljessége nyilvánosságra kerüljön.
[29] A szabad tájékoztatás és tájékozódás másik oldalán a közönség, a közösség áll, akiknek a demokratikus közvélemény kialakulása érdekében joguk van a megfelelő tájékoztatáshoz és ezzel együtt igényük, szükségük is van arra, hogy a közérdekű információkat megszerezzék. Jogaik és kötelezettségeik megfelelő gyakorlása, önálló véleményük (amelyek összessége a demokratikus közvélemény) kialakítása, döntési helyzetbe hozásuk nem képzelhető el megfelelő, sokszínű tájékoztatásuk nélkül, amelynek egyik meghatározó eleme a kormányzati intézkedések hátterének, indokainak közvetlen forrásból való megismerhetősége.
[30] Ha a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jogot, beleértve az annak részét képező kormányzati tájékoztató tevékenységet a jogalkotó korlátozza, azzal a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérül. Ebből adódóan szükséges és kívánatos, hogy a jogalkotás ne az információszerzés és a véleményformálás ellen hasson, hanem éppen ellenkezőleg, annak minél szélesebb körű kiteljesedését szolgálja, ez felel meg ugyanis az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt szabad tájékoztatásnak.
[31] A Bizottság álláspontja szerint, noha a kezdeményezés nem teljes mértékben kívánja megtiltani a fizetett hirdetések használatát a kormányzati kommunikáció során, hanem az alkalmazást kívánja feltételhez kötni, eredményét tekintve azonban olyan jogalkotási kötelezettség fakad a kérdésből, amely végső soron a tájékoztatáshoz való jog korlátozását valósítja meg. A közcélú tájékoztatás esetében az elsődleges szempont, hogy a szükséges információk a lehető legnagyobb közönségarányhoz jussanak el. Éppen ezért a kommunikációs eszközök megvalásztását és az alkalmazás módját is ezen szempont kell, hogy meghatározza. Mivel a kérdésben foglalt kötelezés a fizetett hirdetésnek, mint kommunikációs eszköznek nem olyan alkamazását célozza, hogy az a polgárok minél szélesebb köréhez jusson el, a benne foglalt, látszólag kis mértékű korlátozás is az Alaptörvény IX. (2) bekezdésének sérelmét valósítja meg.
[32] A kezdeményezés azzal, hogy kizárólag a jogok gyakorláshoz szükséges információkról való tájékoztatáshoz kívánja elérhetővé tenni a Kormány és szervei számára a fizetett hirdetéseket, a Kormánynak az állampolgárok tájékoztatására vonatkozó kötelezettsége teljesítését akadályozza, illetve magát a kötelezettséget relativizálja a bizonytalan tartalmú „nélkülözhetetlen tények” kitétellel. Egy ilyen intézkedés a polgárok részéről azzal a következménnyel jár, hogy a számukra szükséges, többek között a kötelezettségeik gyakorlására vonatkozó információkról fizetett hirdetésből nem tájékozódhatnának, vagyis a kezdeményezés alapján szűkülne azoknak a felületeknek a száma, amelyek eddig biztosították számukra az információkhoz való hozzáférést, korlátozva ezzel a tájékoztatáshoz való jogukat.
[33] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján azonban nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ennek megfelelően Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében rögzítette, hogy „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye”.
[34] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[35] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[36] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[37] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[38] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[39] A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés valójában egy már megvalósult cél elérését célozza. A Kormány és az irányítása alatt álló szerveknek nemcsak a tájékoztató tevékenysége közfeladat, hanem maguk is, mint az államigazgatási szervezetrendszer részei, jogszabályban meghatározott közfeladatokat látnak el. A közjó érdekében és keretei között a tevékenységük végzésén keresztül szolgálják az egyén és a közösség érdekeit. Éppen ezért amikor tájékoztatnak a tevékenységükről, az minden esetben a polgárok jogaival és kötelezettségével kapcsolatos, hiszen ezek az intézmények annak érdekében működnek, hogy segítsék a jogok gyakorlását és a kötelezettségek teljesítését. A kérdés ezzel szemben azt a téves látszatot kelti, mintha a kormányzati tájékoztató tevékenység ettől eltérő tárgyban illetve témában folyna és a kezdeményezés eredményeképp töltené be a tájékoztató tevékenység a közcélú funkcióját.
[40] A kezdeményezés szó szerinti értelmezése alapján a fizetett hirdetéseket egyrészt csak akkor lehetne használni a kormányzati kommunikációban, ha a hirdetés tárgya a jogok gyakorlásához szükséges tény, másrészt, ha ez a joggyakorlásra vonatkozó információ a polgár számára nélkülözhetetlen. Egy demokratikus társadalom nem képzelhető el a polgárokat megillető jogok és kötelezettségek nélkül. Az állam demokratkus működésében a jogokkal egyenlő értéket képviselnek azok a kötelezettségek, amelyek nélkülözhetetlenek a közösségi együttélés tekintetében. A legfontosabb kötelezettségeket maga az Alaptörvény nevesíti, így pl. a szülők kötelességét kiskorú gyermekükről való gondoskodásról, a nagykorú gyermekek kötelességét, hogy rászoruló szüleikről gondoskodjanak, valamennyi állampolgár vonatkozásában, hogy képességei és lehetőségei szerint járuljon hozzá az állami és közösségi feladatok ellátásához, minden magyar állampolgár vonatkozásában a haza védelme, valamint a környezeti kárt okozó esetében előírja, hogy köteles az okozott kárt helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.
[41] A kezdeményezés alapján ezekről az előző bekezdésben említett, legalapvetőbb állampolgári kötelezettségeket lényegesen befolyásoló ismeretekről sem lehetne fizetett hirdetés formájában tájékoztatni a polgárokat. A Bizottság álláspontja szerint azonban a kezdeményezésből fakadó ezen következmény nem átlátható és nem belátható a választópolgárok számára, ez pedig azzal a következménnyel jár, hogy a kérdés támogatása mögötti választópolgári szándék és az annak eredményeképp megvalósuló jogalkotás lényegesen eltérő eredményre vezet.
[42] Emellett nem világos, hogy mit jelent a kezdeményezésben szereplő, a jogokra vonatkozó „nélkülözhetetlen tények” kifejezés. Nem világos, hogy mi az a szempontrendszer ami alapján az információk és adatok vonatkozásában mérlegelhető, hogy melyek tartoznak a nélkülözhetetlen és melyek a nélkülözhető kategóriába. Az sem derül ki, hogy a „nélkülözhetetlenség” megítélése milyen eljárásrendben, milyen szereplők által történhet. Azzal, hogy ezen osztályozás tekintetében a kezdeményezés semmilyen támpontot nem tartalmaz, teljes mértékben szubjektívvá teszi azt. Ennél fogva a kezdeményezés rendkívűl tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, ami által a tényleges szabályozási eredmény a népszavazás időpontjában a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. Mindezek alapján a kezdeményezés nem felel meg sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.
[43] A jogalkotói és a választópolgári egyértelműség körében értékelhető az is, hogy a kérdés jelen megfogalmazásában nem dönthető el világosan, hogy annak ki a címzettje. Bár a kérdésben kötelezettként a Kormány és az irányítása alatt álló szervek vannak nevesítve, a Korm. rendelet szerint az egységes kormányzati kommunikáció a Kormány irányítása vagy felügyelete alatt álló központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vonatkozásában valósul meg. Mindezek alapján nem eldönthető, illetve nem világos, hogy a kérdés szerinti korlátozás egységesen a kormányzati kommunikáció és az abban részt vevő valamennyi szerv és szervezet tekintetében kell, hogy érvényesüljön, vagy kizárólag a Kormány és az általa irányított államigazgatási szervek esetében.
[44] Ezen túl a kérdésben szereplő „fizetett hirdetés” fogalma is több értelmezési lehetőséget vet fel. Annak tág, kibővített olvasata alapján a fogalomba beleérthető a politikai reklám és a társadalmi célú reklám, a kiadvány vagy esetleg a plakát is, vagyis többnyire minden olyan eszköz, amelyet a Kormány a kommunikációs tevékenysége kapcsán használ és azt ellenérték fejében teszi. Míg az előbb említett eszközöknek az Mttv.-ben és a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvényben egzakt módon meghatározott fogalma van, addig a hirdetés kapcsán ilyen meghatározás nincs. Ha az értelmezés során a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 146. §-ában meghatározott, politikai hirdetés fogalmát tekintjük kiinduló pontnak, amely az előbbitől egy jóval szűkebb körű meghatározás, hirdetésnek kizárólag a sajtótermékben és a filmszínházban közzétett tartalmat kell tekinteni. A fizetett hirdetés fogalmának többféle értelmezése egészen eltérő eredményre vezethet, mivel a tág értelmezés esetén a tilalom a kommunikációs eszköztár lényegesen nagyobb körét érinti, mint a Ve. analógiáján alapuló értelmezés.
[45] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[46] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgár és jogalkotói – egyértelműség követelményét sem teljesíti..
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[47] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés és a (3) bekezdés a) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[48] A határozat az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, a 15. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, az Áht. 1. § 15. pontján, 3/A. §-án, 36. §-án, a 109. § (1) bekezdés 11. pontján, az Mttv. 5. §-án, az Smtv. 10. § (1) bekezdésén, a Statútum-rendelet 7. §-án, a Korm. rendeleten, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke