A Nemzeti Választási Bizottság
1020/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Tóbiás József, a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt, hogy választási kampányidőszakban műsorszámban köztulajdonban álló gazdasági társaság hirdetése ne jelenhessen meg?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 43 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 38 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/24/N. számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.
[7] Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése tiltja tehát az olyan országos népszavazás kezdeményezését, amelynek eredményeképp a jogalkotó az országgyűlési képviselők, az európai parlamenti képviselők vagy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvények tartalmának módosítására kényszerülne. A jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés alapján a Bizottság azt vizsgálta, hogy a bevezetni kívánt megjelenési tilalom érinti-e valamely közjogi választásról szóló törvény tartalmát, és így annak módosítása az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik-e.
[8] Az Alaptörvény rendelkezései alapján az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. E rendelkezéseket a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok kapcsán az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, az országgyűlési képviselők vonatkozásában a 2. cikk (1) bekezdése, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztás tekintetében pedig a 35. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
[9] A fent említett közjogi választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani.
[10] Fentieket igazolja a Ve. úgynevezett sarkalatossági záradéka, amely utal az Alaptörvénynek az egyes választástípusokra vonatkozó sarkalatos szabályozási kört meghatározó rendelkezéseire. Az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül – a Ve. 354. § (1) bekezdés értelmében, az ott meghatározott szakaszok kivételével – a Ve. Általános része (I-XII. fejezet), valamint az 1-6. melléklete. A kivételek között nevesített. 3. § 9a. pont, 146. § a) pont, 147-147/F. §, és 74. alcím az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése alapján is sarkalatosnak minősül. A Ve. 354. §-a továbbá sarkalatosnak minősíti az országgyűlési képviselők választására, a helyi önkormányzati és polgármesterek választására, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó XIII-XV. különös részi fejezeteket is. A sarkalatosság kimondásán túl az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 35. cikk (1) bekezdésére utaló törvényi rendelkezések egyúttal azt is deklarálják, hogy a Ve. az Alaptörvény szerinti értelemben a nemzetiségi önkormányzati képviselők, az országgyűlési képviselők, illetve a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvénynek minősül.
[11] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 96/2017. számú NVB határozatára is – rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[12] A kérdés kifejezetten a Ve. módosítására kívánja kötelezni az Országgyűlést, és az abból származó jogalkotási kötelezettség egyértelműen a választási kampány szabályait tartalmazó Általános rész VIII. fejezete rendelkezéseinek módosítását tenné szükségessé. Ahhoz, hogy jelen kezdeményezés célba érjen, a Ve. általános részi rendelkezéseinek olyan kiegészítésére lenne szükség, amely a közjogi választásokhoz kapcsolódó választási kampányidőszakokban tiltaná meg köztulajdonban álló gazdasági társaság tájékoztató tartalmak megjelenését.
[13] A fentiekre tekintettel a kérdésben tartott országos népszavazás eredménye tehát kizárólag a Ve. tartalmának módosításával lenne végrehajtható, ennél fogva pedig a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért a kérdés népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[14] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[15] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[16] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[17] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá továbbá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[18] A választópolgári kérdés-egyértelműség és a kezdeményezésben szereplő köztulajdonban álló gazdasági társaság hirdetésének műsorszámban való megjelenésével kapcsolatban a Bizottság a következő megállapításokat teszi.
[19] A műsorszám fogalmát az Mttv. és az Smtv. definiálja. Az Mttv. 1. § (1) bekezdése két nagy csoportra bontja a hatálya alá tartozó alapvető szolgáltatási kört: az egyik a médiaszolgáltatás, a másik a sajtótermék. A két különböző szolgáltatás nyújtóját összefoglalóan médiatartalom-szolgáltatónak nevezi a törvény. Médiaszolgáltatás esetén a szolgáltatás tárgya a műsorszámok sorozata, a szolgáltatás nyújtására pedig kizárólag elektronikus hírközlő hálózat útján kerülhet sor. Az Mttv. 203. § 47. pontja, illetőleg az Smtv. 1. § 3. pontja szerint műsorszám a hangok, illetőleg hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata, mely egy médiaszolgáltató által kialakított műsorrendben vagy műsorkínálatban önálló egységet alkot, és amelynek formája és tartalma a rádiós vagy televíziós médiaszolgáltatásokéhoz hasonlítható.
[20] A kérdésben szereplő „hirdetés” fogalma azonban többféle értelmezési lehetőséget is felvet. A szó köznapi értelmében a hirdetés alatt elsődlegesen a sajtótermékben megjelenő hirdetés értendő, amely általában egy állóképet jelent. Műsorszámban, figyelemmel az Mttv. fogalomhasználatára, a reklámhoz hasonló jellegű tartalom megjelenése értelmezhető, amelynek fizikai jellemzője, hogy hangok, illetve hangos vagy néma mozgóképek, állóképek sorozata és a médiaszolgáltatás nézőjére, illetve hallgatójára kíván hatást gyakorolni. Ezek viszont nem a sajtóban megjelenő hirdetésnek, hanem a reklámnak, a politikai reklámnak, a társadalmi célú reklámnak és a közérdekű közleménynek a jellemző vonásai. Mindezekre tekintettel nem világos, hogy a kérdésben szereplő „hirdetés” fogalom alatt pontosan mi értendő, a fentiekben említett reklám, a politikai reklám, a társadalmi célú reklám és közérdekű közlemény vagy a sajtótermékekben megjelenő, köznapi értelemben vett hirdetés is, esetleg a kezdeményezés célja egy új fogalom bevezetése.
[21] A kérdés sem arra nem ad útmutatást, hogy a tipikusan sajtótermékben közzétett hirdetésnek a műsorszámban való megjelenítése hogyan lenne értelmezhető, sem arra, hogy amennyiben a hirdetés fogalmát kívánja a köznapitól eltérően meghatározni, az pontosan milyen tartalommal bírna. Ebből kifolyólag a választópolgár számára nem egyértelmű, hogy pontosan mi az, aminek a műsorszámban való közzétételét választási kampányidőszak alatt meg kellene tiltani. A jogalkotó számára pedig az nem világos, hogy mi az a tartalom, amelynek a közzétételének tilalmára vonatkozóan a kezdeményezés szerinti szabályt meg kellene alkotnia.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá rámutat arra, hogy Szervező célja vélhetően annak megakadályozása, hogy választási kampányban köztulajdonban álló gazdasági társaság hirdető tevékenysége ráépüljön egy jelöltére, jelölő szervezetére, ezzel indokolatlan előnybe hozva azt. A kérdés a fentiek szerinti tágabb értelmezése szerint azonban a korlátozás nem csak az esetleges politikai üzenetet is hordozó hirdetésre, tájékoztatásra terjed ki, hanem valamennyi a gazdasági társaság által közzéteendő tájékoztató tartalomra. Így olyan hirdetések, tájékoztatások is a tilalom hatálya alá kerülnének, amelyeknek nincs közük a választáshoz, hanem azok a lakosság politikától független, közérdekű információval való ellátását szolgálják, így például tájékoztató kampányok hirdetése, vagy akár álláshirdetések közzététele is. A Bizottság álláspontja szerint ilyen értelmezés mellett a kérdés megtévesztő a választópolgárok számára, mert azt a téves képzetet kelti, hogy jelen kezdeményezés támogatása a politikai tartalmú üzenetekről hozott döntés, miközben a közérdekű, közcélú kommunikáció egészét érinti.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság utal továbbá arra is, hogy a törvényi definíció alapján a népszavazási kérdéssel érintett alanyi kör meglehetősen szerteágazó, ezres nagyságrendet érint és abba egy-egy helyi önkormányzat által alapított kis gazdasági társaság éppúgy beletartozik, mint egy több ezer munkavállalót alkalmazó óriási közműszolgáltató cég. Az alanyi kör ilyen jellegű kiterjedtsége révén a választópolgár számára nem átlátható, hogy pontosan hány és milyen típusú gazdasági társaság vonatkozásában kell döntést hoznia, és hogy annak eredményeképpen kiket is zár ki a választási kampány időszakában a médiaszolgáltatásokban való hirdetés lehetőségétől.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[25] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[26] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Alaptörvény XXIX. cikkén, a 2. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés c) pontján és a 35. cikk (1) bekezdésén, a Ve. 139. §-án és 146. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, az Mttv. 203. § 60. pontján, az Smtv. 1. § 6. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke