A Nemzeti Választási Bizottság
1021/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1.; képviseli: Tóbiás József; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a sajtótermékben megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések a médiaszolgáltatók között az éves átlagos olvasottsági adatok alapján arányosan kerüljenek elosztásra?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. augusztus 29-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 43 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 38 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/20/N. számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalma érintettségének vizsgálata]
[7] A népszavazási kérdés egy olyan generális szabály megalkotását célozza, amely a sajtótermékekben megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések közzétételét kívánja szabályozni úgy, hogy azokat az éves átlagos olvasottsági adatok alapján kellene elosztani a médiaszolgáltatók között.
[8] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés általános szabály megalkotására kívánja kötelezni az Országgyűlést, ezért a Bizottság elsőként azt vizsgálta, hogy a kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e valamely, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében nevesített tiltott tárgykört, köztük a közjogi választásokról szóló törvény tartalmát.
[9] A kezdeményezés azon hirdetések esetében kívánja előírni az éves átlagos olvasottsági adatok alapján való közzétételt, amelyek közpénzből vannak finanszírozva. Az, hogy milyen jelentéstartalmat hordozhat a „közpénzből finanszírozott” kitétel, részletesen a népszavazási egyértelműség körében vizsgálandó, azonban bizonyos mértékig már az alkotmányos vizsgálat során is szükséges arról állást foglalni.
[10] A közpénznek nincs az egész jogrendszerben érvényes általános definíciója, a fogalom meghatározása során a Bizottság az Alaptörvény rendelkezéseiből indul ki. Az Alaptörvény 36-44. cikkei „A közpénzek” címet viseli. E szakaszok többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról, az államadósság-fékről, a nemzeti vagyonról, a Magyar Nemzeti Bankról, az Állami Számvevőszékről és a Költségvetési Tanácsról rendelkeznek. Az Alaptörvény rendelkezéseiből kiindulva a közpénz fogalma hagyományosan a költségvetéshez, a költségvetésből nyújtott támogatásokhoz, illetve kifizetésekhez köthető. Mindezek alapján a Bizottság a közpénzből finanszírozott hirdetések alatt érti mindazokat a hirdetéseket, amelyeknek az előállításához a költségvetésből nyújtott támogatást használtak fel és azokat is, amelyeknek a közzététele történt ilyen forrásból.
[11] Az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) 1. § (1) bekezdése, a 3. § (1) bekezdése és a 4. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán minden egyéni választókerületi képviselőjelölt, az általános választáson pártlistát állító párt és nemzetiségi listát állító országos nemzetiségi önkormányzat a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) szerinti kampánytevékenységgel összefüggő dologi kiadások finanszírozására a központi költségvetésből a Kftv. által meghatározott összegű támogatásra jogosult.
[12] A választási kampányidőszakban folytatott kampánytevékenység során az eljárásban részt vevők minden olyan eszközt felhasználhatnak, amelyek alkalmasak a választói akarat befolyásolására, illetve megkísérlésére. A leggyakrabban alkalmazott és a választópolgárok szavazási akaratának befolyásolására leginkább alkalmas kampányeszközökre a Ve. részletes szabályokat tartalmaz. Ilyen kampányeszköz többek között a politikai hirdetés is, amelynek fogalmát a Ve. 146. § b) pontja határozza meg, míg a közzétételére vonatkozó szabályokat a 148. § rögzíti.
[13] Akkor, amikor az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán a jelöltek, illetve az általános választáson az országos listát állító jelölő szervezetek (pártok és országos nemzetiségi önkormányzatok) a központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatást felhasználva politikai hirdetést készítenek, illetve tesznek közzé, az a kezdeményezés szerinti közpénzből finanszírozott hirdetésnek minősülhet.
[14] A politikai hirdetés közzétételének szabályait a Ve. Általános részének 148. §-a tartalmazza. E szerint csak olyan sajtótermékben lehet politikai hirdetést közzétenni, amely a választás kitűzését követő 5 munkanapon belül az Állami Számvevőszékhez eljuttatja hirdetési szolgáltatásainak árjegyzékét és az nyilvántartásba veszi.
[15] A kezdeményezés minden, tehát a választási kampányidőszakban a kampánytámogatás felhasználásával készített és közzétett hirdetés vonatkozásában az éves átlagos olvasottsági adatok alapján kívánja meghatározni a sajtótermékekben való közzétételt. A kezdeményezésből származó jogalkotási kötelezettségének kifejezetten a politikai hirdetés, mint kampányeszköz vonatkozásában a jogalkotó többféle módon is eleget tehet (pl. eltörli a jelenlegi bejelentési kötelezettséget, de kötelezi a megrendelőt, hogy az olvasottsági adatok figyelembevételével döntsön a hirdetés közzétételéről vagy a bejelentkezett sajtótermékek esetében érvényesíti az éves átlagos olvasottsági adatok alapján való rangsorolást), azonban egyik megoldás sem képzelhető el a Ve. Általános része rendelkezéseinek módosítása nélkül.
[16] A fentieken túl a kezdeményezés alapján igazolni és ellenőrizni is szükséges azt, hogy a kampánytámogatásból készített, illetve közzétett politikai hirdetés közzététele a jelöltek, illetve jelölő szervezetek részéről a kérdésben foglaltak szerint, vagyis az éves átlagos olvasottsági adatok alapján felállított arányoknak megfelelően került-e elosztásra a médiatartalom-szolgáltatók között.
[17] A központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatás elszámolásával és ellenőrzésével kapcsolatos legfőbb szabályokat a Kftv. 8-9. §-a tartalmazza. A kérdésben foglalt cél megvalósítása érdekében szükséges lehet a Kftv. szabályainak olyan módosítása, amely alapján az elszámolás során igazolni kellene azt, hogy a támogatásból készített hirdetéseket a jelöltek és jelölő szervezetek a kezdeményezés szerinti szempontrendszer figyelembevételével osztották el a médiatartalom-szolgáltatók között, az ellenőrzésre vonatkozó szabályok között pedig jogkövetkezményt kellene fűzni a kötelezettség megszegéséhez. A törvényi szintű szabályozást elsődlegesen az indokolja, hogy a kezdeményezésből a jelöltek és jelölő szervezetek számára új elszámolási kötelezettség, az ellenőrző szervek (Magyar Államkincstár és Állami Számvevőszék) számára pedig új ellenőrzési feladat keletkezik.
[18] A kérdésből tehát nemcsak a Ve., hanem adott esetben a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályai módosításának a szükségessége is következik.
[19] Az Alaptörvény rendelkezései alapján az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. E rendelkezéseket a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok kapcsán az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, az országgyűlési képviselők vonatkozásában a 2. cikk (1) bekezdése, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztás tekintetében pedig a 35. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
[20] A fent említett közjogi választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe a választástípus megjelölése mellett többnyire tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani.
[21] Fentieket igazolja a Ve. úgynevezett sarkalatossági záradéka, amely utal az Alaptörvénynek az egyes választástípusokra vonatkozó sarkalatos szabályozási kört meghatározó rendelkezéseire. Az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül – a Ve. 354. § (1) bekezdés értelmében, az ott meghatározott szakaszok kivételével – a Ve. Általános része (I-XII. fejezet), valamint az 1-6. melléklete. A kivételek között nevesített. 3. § 9a. pont, 146. § a) pont, 147-147/F. §, és 74. alcím az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése alapján is sarkalatosnak minősül. A Ve. 354. §-a továbbá sarkalatosnak minősíti az országgyűlési képviselők választására, a helyi önkormányzati és polgármesterek választására, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó XIII-XV. különös részi fejezeteket is. A sarkalatosság kimondásán túl az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 35. cikk (1) bekezdésére utaló törvényi rendelkezések egyúttal azt is deklarálják, hogy a Ve. az Alaptörvény szerinti értelemben a nemzetiségi önkormányzati képviselők, az országgyűlési képviselők, illetve a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvénynek minősül.
[22] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 96/2017. számú NVB határozatára is – rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[23] A Ve.-n kívül kifejezetten az országgyűlési képviselők választására vonatkozó sarkalatos törvény az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.), amely a választás anyagi jogi szabályait tartalmazza [25. §] és a Kftv. is, amelynek 1-11. §-a és az 1. melléklete szintén az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján minősül sarkalatosnak.
[24] Ahogyan az a fentiekben részletesen kifejtésre került, a népszavazásra javasolt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót arra kötelezné, hogy módosítsa a Ve. Általános része rendelkezéseinek a politikai hirdetésre vonatkozó szabályait (Ve. 146. §, 148. §), illetve a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó 8-9. §-ait. Mivel a Ve. hivatkozott rendelkezései az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése és a 35. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvénynek, a Kftv. 8-9. §-ai pedig az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők választását szabályozó törvénynek minősülnek, a 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján országos népszavazási kezdeményezéssel nem módosíthatók.
[25] A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a népszavazás eredményéből szükségszerűen következik a Ve. politikai hirdetésre vonatkozó rendelkezéseinek, valamint a Kftv.-nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályainak módosítása, amely miatt a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[26] A Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[27] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[28] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[29] A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő, „közpénzből finanszírozott hirdetés” jelentéstartalma a választópolgár és a jogalkotó számára is nagyfokú bizonytalanságot hordoz. Egyrészt nem világos az, hogy ezalatt olyan hirdetéseket kell érteni, amelyek előállítása (pl. grafikai tervezés és elkészítés) közpénzből történik, vagy azokat amelynek a közzétételét fedezik közpénzből, vagy mindkettő értendő alatta. Ha közpénzből finanszírozott hirdetés alatt érteni kell azt, amelynek az előállítása közpénzből történik, úgy kérdésként merül fel az is, hogy ha a hirdetés előállítása csak részben történik közpénzből, akkor vajon erre a hirdetésre is vonatkozik-e a kérdés szerinti elosztási kötelezettség, illetve ez esetben mi az az arány (pl. 50%-ot meghaladó mérték), amely alapján a hirdetés már közpénzből finanszírozott lesz. Ez az eset áll fenn akkor, ha pl. egy párt, amelynek a vagyona a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 4. § (1) bekezdése alapján a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a gazdasági-vállalkozási tevékenységből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik, csak részben finanszírozza a hirdetése előállítását a központi költségvetésből juttatott támogatásból.
[30] A kezdeményezés tárgyát képező hirdetések túl általános meghatározása olyan tág tartalmi lehetőségeket hagy a népszavazás eredményeként létrehozott új szabályozásnak, hogy a népszavazás időpontjában a tényleges szabályozási eredmény a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. Ez azt is eredményezi, hogy a népszavazással elérni kívánt cél teljesülése sem biztosítható.
[31] A kezdeményezés kapcsán további bizonytalansági tényező, hogy úgy kívánja a közpénzből fizetett hirdetések közzétételét szabályozni az éves átlagos olvasottsági adatok alapján, hogy nem tesz különbséget a nyomtatott és az internetes sajtótermékek között. Ennek a különbségtételnek azonban éppen a differenciálás alapjaként meghatározott olvasottsági adatok mérése miatt van jelentősége.
[32] A sajtótermék fogalmát a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) 203. § 60. pontja határozza meg, és rögzíti, hogy sajtótermék a napilap és más időszaki lap egyes számai, valamint az internetes újság vagy hírportál. Bár az Mttv. nem határozza meg külön a nyomtatott sajtótermék (napilap és más időszaki lap) fogalmát, azonban annak jellemzői körvonalazásában, kisegítő szempontként, a szükséges elhatárolások érdekében figyelembe vehető a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Stv.) 20. § f) pontja, amely szerint időszaki lap volt „az a napilap, folyóirat és egyéb lap, valamint ezek melléklete, amely egy naptári évben legalább egyszer megjelenik, azonos címmel és tárgykörrel kerül kiadásra, évfolyamszámmal, sorszámmal, keltezéssel van ellátva, és akár eredeti szerzői alkotásként, akár átvett fordításként az újságírói, az írói vagy a tudományos műfaj körébe tartozó írásművet (hírt, tudósítást, cikket, riportot, tanulmányt, verset, elbeszélést stb.), fényképet, grafikát, karikatúrát vagy rejtvényt közöl”. Ennek megfelelően az időszaki lap magában foglalja a napilapot is. A Fővárosi Ítélőtábla BDT 2009. 2148 számon közzétett döntése szerint egy sajtótermék akkor minősül időszaki lapnak, ha szerkesztősége, impresszuma van, magán viseli az időszaki lap lényegi és tartalmi elemeit, folyamatos a megjelentetése, frissítése, elérhetősége, híreket szolgáltat, cikkeket jelentet meg.
[33] Az internetes sajtótermék (internetes újság, hírportál) az, amely funkciójában, megjelenésében is hasonlít a nyomtatott sajtótermékre, és amelyet gazdasági szolgáltatásként nyújtanak, tartalmáért természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság szerkesztői felelősséget visel, és amelynek elsődleges célja szövegből, illetve képekből álló tartalmaknak a nyilvánossághoz való eljuttatása tájékoztatás, szórakoztatás vagy oktatás céljából, valamely elektronikus hírközlő hálózaton keresztül. Internetes sajtótermékről valamennyi fogalmi elem együttes teljesülése esetén beszélhetünk.
[34] A kérdésben megfogalmazott „éves átlagos olvasottsági adat”, mint mérőszám, számos bizonytalanságot hordoz magában. Az „éves átlagos” megfogalmazás szerint nem vehető figyelembe az adott sajtótermék évi összesített olvasottsága, a sajtótermék adott évben megjelent példányai olvasottságának átlagát kell nézni. Ez a módszer önmagában lehetetlenné teszi azt, hogy az egyes sajtótermékek összehasonlítása megjelenési formájuktól függetlenül történjen.
[35] A nyomtatott és az internetes sajtótermék olvasottságának mérése ugyanis a hordozófelület okán lényegesen eltérő szemponton alapszik. A nyomtatott sajtótermék esetében az olvasottságmérés alapvetően arra vonatkozik, hogy hány embert ér el az adott újság, illetve a lapot hányszor veszik kézbe az olvasók. Ezzel szemben az internetes sajtótermékek forgalmának, illetve olvasottságának mérése mérőkódok elhelyezésével, szoftverpanelen keresztül vagy cookie paneles méréssel történik úgy, hogy a mérés során többek között az olvasó és a tartalmak interakcióit vizsgálják, így ebben az esetben a lényeges adatok a portálon eltöltött idő, illetve az aktivitás, az egyes cikkek, tartalmak letöltésének száma. A lapszám ebben az esetben nem értelmezhető, az egyes napokon megjelenített tartalmak jelentős részben átfedésben vannak, és portál szerves részét képező cikkarchívum is közvetlenül elérhető tipikusan a címoldalakról.
[36] Amiatt, hogy jelentősen eltér a nyomtatott és az internetes sajtótermékek olvasottsági mérésének módszertana, a kapott eredmények sem teljes mértékben összevethetők. Ebből adódóan viszont nem világos, hogy hogyan a határozható meg valamennyi, tehát az internetes és a nyomtatott sajtótermékekre egyformán érvényes „éves átlagos olvasottság” fogalom. A kérdésből arra vonatkozóan sem lehet semmilyen következtetést levonni, hogy milyen módon kell ezt a különbséget a jogalkotás során érvényesíteni, így pl. a jogalkotó meghatározhat-e egy előzetes arányt a nyomtatott és internetes hirdetési megjelenítés között, amelyen belül már érvényesíthetők az egyes formátumokra értelmezhető olvasottsági adatok.
[37] Az olvasottsági adatok „éves” értékelési kötelezettsége más szempontból is sérti az egyértelműség követelményét. A kérdésben előírt hirdetéselosztás teljesüléséhez három nélkülözhetetlen előfeltétel megléte szükséges. 1. törvényi szabályozásban rögzített módszertan az olvasottságméréshez, adatszolgáltatási kötelezettségek és mérési jogosultságok létrehozása; 2. a méréshez szükséges intézményi infrastruktúra kiépítése vagy a kapacitások piaci beszerzése; 3. a megadott egy éves intervallumban a módszertan szerint elvégzett olvasottságmérés. Mivel a három feltételből egyik sem áll rendelkezésre, egy eredményes népszavazást követően az új szabályozás elfogadását követő második évben lehet először alkalmazni azt a gyakorlatban.
[38] Az Nsztv. 31. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet – köteles a népszavazás napjától számított száznyolcvan napon belül az érvényes és eredményes népszavazás döntésének megfelelő törvényt megalkotni. A (2) bekezdés szerint a népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől – számított három évig kötelező. A kérdés mindezért megtéveszti a választópolgárokat abból a szempontból, hogy egy azonnal végrehajtható kötelezést sugall, amely a kihirdetését követő három évben biztosan érvényesül, ezzel szemben a szükséges előfeltételek hiánya miatt a szabályozás létrehozását követően az a gyakorlatban már csak a hároméves kötelezési időszak második felében kaphat szerepet, és így tényleges hatása a választók által gondoltnál lényegesen kisebb lehet.
[39] A fentieken túl a népszavazási kezdeményezésből számos olyan eredmény, illetve korlátozás is származik, amely a választópolgárok számára a kérdés megfogalmazása alapján nem világos, illetve nem előrelátható. Mivel a kérdés nem a hirdető, hanem a hirdetés finanszírozása alapján ír elő kötelezést, a szabályozás extrém széles körben érvényesülne. Így, ha a helyi önkormányzat hirdetést kíván közzétenni (pl. álláshirdetést vagy az Alaptörvényben nevesített igazgatási feladatával kapcsolatos információra kívánja felhívni a lakosok figyelmét), azt akkor jelentethetné meg saját lapjában, ha az éves átlagos olvasottsági adatok alapján az önkormányzati lap a legolvasottabb.
[40] A kérdésből az sem derül ki, hogy országos szinten kell felmérni a sajtótermékek olvasottsági adatait, vagy differenciálható a megrendelő igénye, illetve egyéb szempont alapján. Amennyiben azonban országosan kerülne mérésre a sajtótermékek olvasottsága, nyilvánvaló, hogy egy helyi érdekeltségű és lokális közérdekű információkról számot adó lap olvasottsága alulmaradna egy országos napilapéval, időszaki lapéval vagy egy országosan ismert hírportáléval szemben. Ez viszont azzal a következménnyel járna, hogy egy néhány ezer fős település önkormányzatának az álláshirdetését elsődlegesen valamely országos lapban vagy országosan ismert hírportálon kellene közzétennie.
[41] A kérdés-egyértelműségét kizáró további ok az a bizonytalanság, amely az olvasottságmérés előírt módszeréből fakad.
[42] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[43] További, az egyértelműség körében értékelendő tény, hogy a kérdés jelen megfogalmazásából csak részben vonatható le az a következtetés, hogy a hirdetések arányos elosztását magának a hirdetőnek kellene végrehajtania. Mivel a kezdeményezés valójában nem határozza meg azt, hogy az elosztást kinek kellene megvalósítania, az értelmezhető úgy is, hogy azt valamely erre kijelölt hatóságnak (pl. Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, vagy külön erre a célra létrehozott szerv, stb.) kellene megtennie. Számos értelmezési lehetőséget vet fel az is, hogy mindezt mi alapján tudná megtenni, pl. bejelentési kötelezettség terhelné a közpénzből finanszírozott hirdetések megrendelőit, és a bejelentett hirdetői igények alapján kellene megvalósítania az adott szervnek az elosztást, vagy a médiaszolgáltatónak kellene a hozzá beérkezett megrendelések alapján megkeresni az elosztásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet és csak annak jóváhagyása/engedélye alapján történhetne meg a közzététel. Amennyiben ilyen kötelezettség kerülne megállapításra, akkor fontos, hogy a teljesítés ellenőrzésére és a teljesítés elmaradására vonatkozó jogkövetkezmény alkalmazására is szabályokat kell kidolgozni, amelyekkel kapcsolatban azonban a kezdeményezés semmilyen támpontot nem ad sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára.
[44] A kérdés azzal kapcsolatban sem tartalmaz világos meghatározást, hogy az elosztáson alapuló közzététel minden médiaszolgáltatóra vonatkozó kötelezettség lenne-e, vagy a kezdeményezés egy önkéntes alapon működő rendszert kíván létrehozni, amelyhez való csatlakozásról a médiaszolgáltatók szabadon dönthetnének.
[45] Az előbbi értelmezés, amely alapján a médiaszolgáltatónak akarata ellenére kellene közzétennie hirdetést, pusztán annál fogva, hogy az arányos elosztásba bekerült, alkotmányos aggályokat, elsősorban a vállalkozás szabadságának sérelmét veti fel.
[46] Az arányos elosztás megvalósítása szintén felveti az egyértelműség sérelmét, mert bár a kérdés megszorító értelmezése alapján a hirdetéseket kellene arányosan elosztani a médiaszolgáltatók között, ugyanakkor a kezdeményezésből kiolvasható azon szervezői szándék is, ami a hirdetések kapcsán felhasznált közpénz arányos elosztására vonatkozik. A kérdésnek ez a kétféle lehetséges olvasata azonban céljában és eredményében is eltérő megoldásra vezet.
[47] A kezdeményezésből végső soron olyan eredmény is származhat, hogy egy egységes hirdetési tarifarendszer kerül bevezetésre. Ez azonban a nagyrészt piaci alapon működő média szabadságába való olyan súlyos beavatkozás lenne, amely szintén, a már említett, vállalkozás szabadságának sérelmét veti fel.
[48] Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. A (2) bekezdés alapján Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Az Alkotmánybíróság a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában – megerősítve a korábbi határozataiban kimunkált gyakorlatát – rámutatott arra, hogy „[a] vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése”.
[49] A Bizottság álláspontja szerint egy olyan kötelezettség bevezetése, amely döntési lehetőség nélkül arra kötelezné a médiaszolgáltatókat, hogy egyes hirdetéseket kötelezően, illetve meghatározott áron tegyenek közzé, felveti a vállalkozás szabadsága és a tisztességes verseny, mint alaptörvényi követelmények sérelmét. Bár az Alaptörvény M) cikke az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján nem tekinthető alapjognak, illetve nem korlátozhatatlan, ugyanakkor az államszervezés olyan alapelve, amely a törvényalkotás során sem sérülhet, ezért országos népszavazás útján sem megkerülhető.
[50] Amiatt, hogy a kezdeményezésnek többféle értelmezési lehetősége van, illetve abból számos olyan következmény származhat, amely a választópolgár számára rejtve marad, tudata nem fogja át, a jogalkotás szempontjából pedig az eltérő értelmezési lehetőségek különböző eredményre vezető megoldási lehetőségeket foglalnak magukba, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[51] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[52] A határozat az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésén, a 2. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés c) pontján, a 35. cikk (1) bekezdésén, a 36-44. cikkein, a Ve. 146- §-án, a 148. §-án, a 354. §-án, Kftv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. § (1) bekezdésén, a 8-9. §-ain, a Ptv. 4. § (1) bekezdésén, az Mttv. 203. § 60. pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 14.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke