A Nemzeti Választási Bizottság
1024/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Bakos Bendegúz magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 6:215. § (2) bekezdésének az ingatlan adásvételi szerződések kötelező írásba foglalására vonatkozó részét?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. szeptember 13-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. augusztus 2-án, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Ennek eredményeként a 6/2018. Nsz. számú, 2018. augusztus 7-én kelt határozatában megállapította, hogy a kezdeményezés benyújtása nem felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, mivel annak támogatására benyújtott érvényes aláírások száma – összesen 16 – nem érte el a törvényben meghatározott minimumot, a 20 érvényes támogató aláírást.
[3] Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Iroda elnökének határozata ellen jogorvoslatnak helye nincs, de a szervező a kérdést ismételten benyújthatja. Az ismételten benyújtott kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére kell tűzni, kivéve, ha a támogató választópolgárok száma - beleértve a magánszemély szervezők számát is - nem éri el a húszat.
[4] A népszavazásra javasolt kezdeményezést Szervező 2018. augusztus 8-án – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt benyújtásra előírt határidőben – ismételten benyújtotta, csatolva 6 támogató aláírást, amelyek mindegyike megfelelt a jogszabályi előírásoknak.
[5] Mivel a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve összesen 22 választópolgár érvényes támogató aláírása került benyújtásra, ezért a Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében rögzítettek szerint a népszavazási kezdeményezést a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[6] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[7] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[8] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[9] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[10] A népszavazásra javasolt kérdés a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:215. § (2) bekezdésében foglalt szabály módosítását célozza úgy, hogy szűnjön meg az ingatlan adásvételi szerződések esetében az írásba foglalási kötelezettség.
[11] A Ptk.-nak a kezdeményezésben hivatkozott 6:215. §-a az adásvételi szerződés fogalmát határozza meg a szerződésből eredő főkötelezettségen keresztül. A főszabály szerint az adásvételi szerződés alapján az eladó a dolog tulajdonjogának átruházására, a vevő a vételár megfizetésére és a dolog átvételére köteles.
[12] Amennyiben az adásvételi szerződés tárgya ingatlan, a Ptk. rögzíti, hogy ebben az esetben az eladó a tulajdonjog átruházásán felül köteles a dolog birtokának átruházására is, továbbá az adásvételi szerződést írásba kell foglalni.
[13] A törvény ingatlan esetében a birtokátruházást is az eladó kötelezettségévé teszi. Mindennek oka, hogy míg ingó esetében a tulajdon-átruházás fogalmába beletartozik a birtokátruházás is, addig az ingatlanok esetében a birtokátruházás nem fogalmi eleme a tulajdon-átruházásnak, ahhoz az erre irányuló jogcímen felül a tulajdonosváltozásnak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése szükséges. Ezt a dologi jogi szabályt a Ptk. 5:38. rendelkezése tartalmazza.
[14] A Ptk. 6:215. § (2) bekezdése szerinti – az ingatlan adásvételi szerződés – írásba foglalási kötelezettség hátterében az áll, hogy az ingatlanok a legértékesebb vagyontárgyak körébe tartoznak. Ezt támasztja alá, hogy pl. 2016-ban a lakáspiaci értékesítések összesített értéke a bruttó hazai termék több mint 5 %-át tették ki, mely csak egy része az ingatlanforgalomnak. Az ingatlanvagyon a nemzeti vagyonon belül is jelentős hányadot képvisel, az orszagleltar.gov.hu adatai szerint a magyar állam tulajdonában lévő ingatlanok értéke 8.841,5 MRD Ft. Az ingatlanoknak a gazdasági életben betöltött kiemelkedő szerepe miatt a forgalmuk biztonságához kiemelt társadalmi érdek fűződik. Ezt a biztonságot szolgálja a Ptk.-nak az adásvételi szerződés írásba foglalását előíró rendelkezése. Ez egyrészt garantálja azt, hogy hosszabb idő elteltével is ellenőrizhető a szerződés léte és tartalma, másrészt az ingatlan-nyilvántartásból és az abban foglalt okirati elvből szükségszerűen következik az ingatlan-adásvételi szerződés írásba foglalása, mivel a szerződés az az okirat, amely alapján a tulajdonjog szerzője bekerül a nyilvántartásba.
[15] Az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzés azért kiemelten fontos, mert az ingatlan tulajdonjogának átruházással való megszerzése esetén a bejegyzés konstitutív hatályú, a tulajdonjogot a bejegyzés hozza létre, azzal keletkezik. A Ptk. által követett tradíciós rendszer lényege, hogy ingatlan tulajdonjogának átszállását az érvényes jogcím (adásvételi szerződés) önmagában nem eredményezi, a kötelmi ügyleten felül szükséges a dolog birtokának átruházása, mint dologi ügylet és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés.
[16] Ahogyan az a fentiekben bemutatásra került, a Ptk.-ban előírt írásba foglalási kötelezettség, mint az ingatlan tulajdonjoga átruházására irányuló szerződés érvényességének anyagi jogi kelléke és az ingatlan-nyilvántartás között szoros összefüggés áll fenn. Ezt támasztja alá a Ptk. 6:94. §-ának azon szabálya is, amely szerint, ha a szerződés ingatlan tulajdonjogának átruházására irányul és az alakiság – vagyis az írásba foglalásra vonatkozó kötelezettség – megsértése miatt a szerződés semmis – szemben azzal, ha ingó dolog a tulajdon-átruházás tárgya – a teljesítés a kötelező alakiság mellőzése miatti érvénytelenséget nem orvosolja. Mindez összefügg azzal, hogy az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) szabályai alapján az ingatlan tulajdonjogának átruházására vonatkozó szerződés csak abban az esetben teljesíthető, ha van okirat az átruházásról, amely a tulajdonjogban bekövetkezett változást igazolja, és ami alapján az az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezhető. Azt, hogy melyek a joghatás kiváltására alkalmas okirat alaki kritériumai, az Inytv. 32. § (2)-(3) bekezdése rögzíti.
[17] Mivel az ingatlanok esetében a dologi jogi jogosultság keletkezése és változása az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéshez kötött, a tulajdonjog átszállása a hatósági aktus alapján valósul meg, ezért a Bizottság álláspontja szerint szükséges az ingatlan-nyilvántartásnak a jogrendszerben betöltött funkcióján keresztül megvizsgálni azt, hogy milyen jogkövetkezménnyel járna a kezdeményezésben foglalt jogalkotási kötelezettség megvalósítása.
[18] Az Alkotmánybíróság 34/2015. (XII. 9.) AB határozata indokolásában hivatkozott 15/1995. (III. 13.) AB határozatában megállapította, hogy „az ingatlan-nyilvántartás - mint a nemzeti ingatlanvagyon leltára - egyebek között csak akkor tudja betölteni rendeltetését, ha az a közhitelesség és a nyilvánosság elve alapján működik. Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog - közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog - egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb adatok a jogszerzők - és bárki - előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlan-nyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása. Az ingatlan-nyilvántartásra tehát mint közhitelű nyilvántartásra vonatkozik az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének hivatkozott rendelkezése, de irányadó az Avtv. 19. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés is, amely szerint a közérdekű adatok vonatkozásában lehetővé kell tenni, hogy a közérdekű adatot bárki megismerhesse. Erre figyelemmel az Alkotmány idézett rendelkezéséből és az Avtv.-ből is következik, hogy az ingatlan-nyilvántartás nyilvánossága, az abban levő információk megszerezhetősége, az azokhoz való hozzáférhetőség alkotmányos követelmény. (ABH 1995, 90.)”.
[19] Az ingatlan-nyilvántartás Ptk. 5:171-177. §-aiban rögzített közhitelessége, egyezően a hivatkozott AB döntésben foglaltakkal azt jelenti, hogy az ingatlan-nyilvántartás a bejegyzett jogok és a feljegyzett tények fennállását hitelesen tanúsítja. Ha valamely jogot az ingatlan-nyilvántartásba bejegyeztek, illetve, ha valamely tényt oda feljegyeztek, senki sem hivatkozhat arra, hogy fennállásáról nem tudott. Az ellenkező bizonyításáig az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogról és feljegyzett tényről vélelmezni kell, hogy fennáll és az ingatlan-nyilvántartás szerinti jogosultat illeti meg. A jogok, tények törlése esetén - az ellenkező bizonyításáig - azt kell vélelmezni, hogy nem állnak fenn.
[20] Az ingatlanoknak a társadalmi gazdasági életben betöltött kiemelkedő szerepük megköveteli, hogy a többi tulajdoni tárgyhoz képest magasabb fokú védelmet élvezzenek. A jogalkotó többek között a közhiteles ingatlan-nyilvántartás fenntartásával és működtetésével, a tranzakciók jogszerű bejegyzésével biztosítja az ingatlantulajdon alkotmányos védelmét és jogbiztonságát. Az ingatlan-nyilvántartási bejegyzések szakszerűsége és átláthatósága érdekében azonban szükséges az, hogy az átruházásra vonatkozó jognyilatkozathoz a jogalkotó olyan alaki követelményeket fűzzön, amely alkalmas arra, hogy bizonyítsa annak létét és tartalmát. Ennek hiányában megkérdőjelezhetővé válik az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége, szakszerű működése, amelynek elvesztésével éppen legfontosabb, a jogbiztonság és az alkotmányos tulajdonvédelem kapcsán betöltött funkciója szűnne meg. Amennyiben nem állnak rendelkezésre hiteles adatok az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzéshez, akkor az ingatlan-nyilvántartás jogi és gazdasági célját sem tudja megvalósítani, így az ingatlanhoz kapcsolódó jogok védelmét, az ingatlanforgalom biztonságának szavatolását, illetve nem nyújthat megbízható alapot az ingatlanforgalom állami ellenőrzéséhez, területrendezési feladatokhoz, egyes pénzügyi kötelezettségek megállapításához.
[21] Bár a népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében, a kérdés támogatása esetén a jogalkotónak mindösszesen a Ptk. 6:215. § (2) bekezdését kellene módosítania, ezzel a fentiekben írtak alapján valójában egy jogi és ténybeli bizonytalanságot ellensúlyozó jogszabályi konstrukciót szüntetne meg. Az adásvételi szerződések írásba foglalása kötelezettségének megszüntetésével az ingatlan-nyilvántartás naprakész vezetése nehezen képzelhető el, illetve ellehetetlenülne, ami viszont, ahogyan már rögzítésre került, az állam által garantált tulajdonbiztonság fenntartásának eszköze.
[22] Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerint „Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár”. Az Alkotmánybíróság a 15/2014. (V. 13.) AB határozatában az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog tekintetében – hivatkozva a 3009/2012. (VI. 21.) AB határozatára is – az alábbiakat rögzítette: „[a] tulajdonhoz való jog [...] alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. [...] A tulajdon „elvonása” alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése [...]. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. (ABH 1993, 373, 379-380.) A tulajdonhoz való jog alapjogi jellegét vizsgálva a 481/B/1999. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az […] nem a tényleges tulajdonszerzést, a tulajdonhoz jutás jogát, a tulajdon értékcsökkentéstől mentes és végleges megtartását garantálja, hanem az állam számára ír elő kétirányú kötelezettséget. Az állam egyfelől - az alkotmányos kivételek lehetőségétől eltekintve köteles tartózkodni a magán- vagy jogi személyek tulajdonosi szférájába való behatolástól, másfelől köteles megteremteni azt a jogi környezetet, azt az intézményi garanciát, amely a tulajdonhoz való jogot diszkrimináció nélkül működőképessé teszi. (ABH 2002, 998, 1002.)” 3078/2017. (IV. 28.) AB határozatában a korábbi érvelését megerősítve az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „[a] tulajdonhoz való jog alapjogként az állammal szemben garantál olyan közjogi igényt, amely alapján az állam – alapvetően, főszabályként, az Alaptörvényből következő kivételektől eltekintve – köteles tartózkodni az alapjog alanyának tulajdonosi pozíciójába történő behatolástól.” (Indokolás [14])
[23] A jogalkotónak az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt rendelkezéséből származó kötelezettsége, hogy megteremtse a tulajdonhoz való jog eljárási garanciáit. Az eljárási garanciák elválaszthatatlanok az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság fogalmától, mivel azok a jogállamiság, illetve a jogbiztonság elvéből fakadnak. Az eljárási garanciákkal kapcsolatos alapvető követelményeket az Alkotmánybíróság az ún. első elévülési döntésében, a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban fogalmazta meg. Ebben kimondta, hogy az eljárási garanciák alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás.
[24] Az ingatlan adásvételi szerződések írásba foglalási kötelezettségének megszüntetésével a jogalkotó a tulajdonhoz való jog védelmére használt módszernek, a közhiteles ingatlan-nyilvántartásnak a működését akadályozná meg. Bár az ingatlan-nyilvántartás és annak közhitelessége az eljárási garanciák biztosításának egyik módszere, amely nem az Alaptörvényből következik, azonban az olyan jogtechnikai eszköz, amely a jogbiztonságot és a tulajdonvédelem alkotmányos védelmi szintjét biztosítja.
[25] Így annak ellenére, hogy a népszavazási kérdésből formálisan mindösszesen az a jogalkotási kötelezettség származik, hogy a jogalkotó módosítsa a Ptk. 6:215. § (2) bekezdését, a közhiteles ingatlan-nyilvántartás működésére gyakorolt hatása miatt valójában csökkentené azt a védelmi szintet, amelyet az Alaptörvény a jogbiztonság és a tulajdonvédelem vonatkozásában biztosít. Ennél fogva a népszavazási kérdésből származó jogalkotói aktus végső soron az Alaptörvény burkolt módosítását eredményezné.
[26] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ennek megfelelően Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében rögzítette, hogy „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye”.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság a fenti álláspont kialakítása során figyelemmel volt arra, hogy az Alkotmánybíróság 70/2011. (VIII. 31.) AB határozatában az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az ingatlan adásvételi szerződések ügyvéd, közjegyző vagy jogtanácsos közreműködése nélkül is alkalmasak legyenek az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzésre?” népszavazási kezdeményezés kapcsán szintén arra a következtetésre jutott, hogy „az eredményes népszavazás alapján teendő jogalkotói aktus végső soron – az Alkotmánybíróság által értelmezett – Alkotmány burkolt módosítását eredményezné”. (ABH 2011, 1014, 1019). Az Alkotmánybíróság által felülvizsgált kérdés az Inytv.-nek a kezdeményezés idején hatályos 32. § (3) bekezdésének módosítását kívánta elérni, vagyis a szerződés írásba foglalásának kötelezettségét nem vitatta, hanem az írásba foglalt okirat kapcsán előírt plusz törvényi feltételt kívánta megszüntetni. Az AB értelmezése szerint azonban az ingatlan adásvételi szerződések ügyvéd által ellenjegyzett magánokiratba vagy közokiratba foglalásának a megszüntetésével csökkenne az az alkotmányos védelmi szint, amelyet „az Alkotmánybíróság által értelmezett Alkotmány a jogbiztonság, illetve a tulajdonvédelem vonatkozásában jelenleg biztosít”. Az AB álláspontja szerint az ingatlan-nyilvántartási eljárásokban az ügyvéd, illetve a közjegyző kötelező közreműködése és az, hogy csak az általuk készített és ellenjegyzett okirat alapján lehetséges a jogok és tények be- és feljegyzése, ellensúlyozza azt, hogy a kérelemre indult eljárásokban az ingatlan-nyilvántartás rövid ideig nem jogerős határozaton alapuló bejegyzést vagy feljegyzést tartalmaz. (78/B/2001. AB határozat, ABH 2009, 1450, 1459)
[28] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés nem pusztán az ingatlan-nyilvántartásba a tulajdonjog bejegyzésére alkalmas okirat egyik kellékének, hanem önmagában az okirati formának a megszüntetését indítványozza. Írásba foglalt okirat hiányában azonban a hatályos jogszabályok alapján nem lehetséges a földhivatali ingatlan-nyilvántartásba a tulajdonjog változásának a bejegyzése. A kezdeményezésből származó jogalkotási aktus, az ingatlan adásvételi szerződések írásba foglalása kötelezettségének a megszüntetése – figyelemmel a jogszabályi rendelkezések, elsősorban az Alaptörvény, a Ptk. és az Inytv. egymásra épülő jellegére –, végső soron a közhiteles ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzések teljesítésének, végrehajtásának ellehetetlenüléséhez és így a nyilvántartás megszüntetéséhez vezetne, annak ellenére, hogy jelenleg ez a jogalkotó által alkalmazott, a tulajdonjog védelmét szolgáló eljárási garanciát biztosító módszer.
[29] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[30] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[31] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[32] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[33] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[34] Amennyiben a népszavazásra javasolt kérdés alapján a jogalkotó megszünteti az ingatlan adásvételi szerződés írásba foglalásának kötelezettségét, amely jelenleg a közhiteles ingatlan-nyilvántartás vezetésének elengedhetetlen eszköze, annak érdekében, hogy továbbra is biztosításra kerüljön az ingatlanforgalom biztonsága, vagyis a jogbiztonság és a tulajdonvédelem alkotmányos szintje ne csökkenjen, valamilyen jogtechnikai módszert mindenképp alkalmaznia kell. A népszavazási kérdésből a választópolgár számára azonban ez a jogalkotói kötelezettség nem derül ki, pusztán annyi, hogy a népszavazás eredményeképp a Ptk. 6:215. § (2) bekezdése úgy módosul, hogy abban a második mondat, „Ha a szerződés tárgya ingatlan, az adásvételi szerződést írásba kell foglalni.” hatályon kívül helyezésre kerül.
[35] Az alkotmányos védelmi szint biztosítására vonatkozó jogalkotói kötelezettség a választópolgár számára a kérdésből tehát nem állapítható meg. Emiatt a népszavazásra bocsátandó kérdésről úgy kellene döntést hozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, hogy a népszavazás eredménye milyen változásokkal járna az ingatlan-nyilvántartás vonatkozásában, a jogalkotó alkotmányos kötelezettségének milyen intézkedésekkel fog eleget tenni, figyelemmel arra a körülményre is, hogy a népszavazási kérdés rendkívül szigorúan határozza meg a törvényalkotási feladatot. Az ugyanis konkrét jogszabályhely módosítását írja elő egy olyan jogintézmény vonatkozásában, amely a jogrendszerbe szervesen beépült. A szerződés írásba foglalásának kötelezettségére számos egyéb, az ingatlannal kapcsolatos tranzakció szabályozása ráépült (pl. vagyonkezelői jog, földhasználati jog, haszonélvezeti jog és használat joga, telki szolgalmi jog, jelzálogjog, elő- és visszavásárlási, vételi, valamint eladási jog, tartási és életjáradéki jog, végrehajtási jog, stb.). Nem világos ezért, hogy ezeknek a jogoknak a bejegyzését hogyan érintené a népszavazás eredménye.
[36] A Ptk.-nak a népszavazási kérdés alapján hatályon kívül helyezni kívánt rendelkezése a jogrendszerbe több ágon, szervesen beépült rendelkezés, mely összefüggések részletei a választópolgár számára nem feltétlenül láthatók át. A kérdés tévesen azt sugallja a választópolgárok felé, hogy annak támogatásával megvalósuló eredmény, azaz a szóbeli szerződéssel való ingatlan-adásvétel egyenrangú alternatívája lesz az írásbeli szerződésnek. A hatályos szabályozási környezetben, figyelemmel pl. az illetékre, adózásra, pénzmosásra, ügyvédek és közjegyzők tevékenységére vonatkozó jogszabályokra, ez azonban nem megvalósítható eredmény. A szóban kötött szerződéshez ugyanis ugyanazok a joghatások, mint az írásba foglalt szerződéshez nem köthetők. Az írásbeli szerződések és az szerződéses okirattal kapcsolatos egyre szigorodó alaki kritériumok minden esetben az ügylettel kapcsolatos jogi és ténybeli bizonytalanságok kiszűrését és kiküszöbölését szolgálják. Azt, hogy a valószínűség minél nagyobb szintjén bizonyítsák az ügyletben részt vevő felek, illetve harmadik személy számára, hogy az adott ügylet milyen tartalommal és feltételekkel jött létre.
[37] Nem világos, hogy a szóban kötött adásvételi szerződés esetén az ingatlanhoz kapcsolódó eljárásokban, pl. tulajdonjog közhiteles nyilvántartásba való bejegyzése, birtokvédelem, pénzintézettől hitelfelvétel, közműszolgáltató előtti eljárás, építési tevékenység során, milyen módon lenne hitelt érdemlően igazolható, hogy a felek között az adásvétel létrejött. Ahhoz, hogy legalább megközelítőleg azonos joghatást válthasson ki az ingatlanok esetében a szóban kötött adásvételi szerződés, mint az írásbeli, a jogrendszer olyan átfogó átalakítására lenne szükség, mely jogkövetkezmény a választópolgár számára nem átlátható. Mindösszesen a Ptk. hivatkozott rendelkezésének módosításával elérhető eredmény ugyanis az, hogy bár lehetőség lesz a szerződés szóban való megkötésére, ahhoz érdemi joghatás nem fog fűződni, így egy formális, a gyakorlati alkalmazás szempontjából a polgárok joggyakorlását érdemben nem segítő lehetőség lesz.
[38] A kérdésnek a fenti szempont szerinti vizsgálata a jogalkotó oldaláról is felveti az egyértelműség problémáját. A kérdés ugyanis közelebbről sem határozza meg, hogy hogyan kellene biztosítani azt, hogy a szóbeli szerződések az írásbeli szerződésekkel azonos joghatás kiváltására legyenek alkalmasak. Hazai és nemzetközi minta hiányában kérdésessé válik, hogy milyen módon lenne beilleszthető a jogrendszerbe a népszavazási kérdésből származó eredmény úgy, hogy a jogalkotó az ingatlantulajdon alkotmányos védelmét és jogbiztonságát ugyanolyan szinten biztosítsa, mint az írásban kötött szerződések esetében.
[39] A kérdésből sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, hogy egy szóban kötött szerződés esetén a tulajdonjog változása hogyan lenne bevezethető az ingatlan-nyilvántartásba, illetve az ilyen bejegyzés közhitelességének mi lenne az alapja. Ennek hiányában ugyanis a szóbeli szerződéskötés eredménye az lenne, hogy az ingatlanforgalom biztonsága a továbbiakban nem lenne garantálható, ahogyan az ingatlanhoz fűződő jogok és a tulajdon átruházásának átláthatósága sem, amely azonban a piacgazdaság működésének alapvető feltétele.
[40] Ahogy az már említésre került, az ingatlan adásvételi szerződések írásba foglalásának és annak alapján az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzésnek az adózás szempontjából is jelentősége van. Az ingatlanügyi hatóság ugyanis a tulajdonjog bejegyzéséről szóló határozatot illetékkiszabás céljából megküldi az állami adóhatóságnak. (Inytv. 53. §) Az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapjául szolgáló okirat hiányában nemcsak a tulajdonjog bejegyzése válik kérdésessé, hanem az is, hogy az állami adóhatóságnak milyen módon lesz hiteles információja a tulajdon-átruházásról, amely alapján a visszterhes vagyonátruházási illetéket ki tudja szabni.
[41] Az írásbeli okiraton alapuló ingatlan-nyilvántartási rendszer és az egyéb eljárások kapcsolódását jól mutatja az is, hogy a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) 138. § (2) bekezdése alapján a végrehajtó az ingatlan lefoglalása végett megkeresi az ingatlanügyi hatóságot, hogy a végrehajtási jogot jegyezze be az ingatlan-nyilvántartásba, egyúttal felhívja az ingatlanügyi hatóságot, hogy a végrehajtási jog bejegyzésével kapcsolatos határozatának megküldésével együtt tájékoztassa a végrehajtót azoknak a nevéről és lakóhelyéről (székhelyéről), akiknek az ingatlanra vonatkozólag az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett joguk van, valamint a lefoglalt ingatlant érintően a földhasználati nyilvántartásba bejegyzett földhasználat jogcíméről és időtartamáról. Nem világos, hogy amennyiben az ingatlanügyi hatóságnak nem áll rendelkezésére megfelelő írásbeli okirat a nyilvántartásba való bejegyzéshez, hogyan tudja teljesíteni a Vht. szerinti adatszolgáltatási kötelezettségét.
[42] Ahogyan az a fentiekben is bemutatásra került, az ingatlanokhoz számtalan tevékenység kötődik, az ingatlanügyi hatóság által vezetett közhiteles nyilvántartásból való adatszolgáltatás számos eljárás megkerülhetetlen eleme. Éppen ezért kiemelkedő fontosságú az ingatlanok leltárba vétele. Az egyén és a hatóságok szempontjából is kiemelten fontos, hogy az ország ingatlanjainak adatait egy jogi garanciákat biztosító nyilvántartás tartalmazza. Ennek gyakorlati megvalósítása azonban csak akkor lehetséges, ha megfelelő eszközök biztosítják az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzés alapját. Ennek kapcsán pedig a jogügylet (átruházás) megtörténtét és tartalmát megfelelően igazolni képes írásbeli szerződés kiemelt jelentőséggel bír.
[43] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[44] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményét sem teljesíti.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[45] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[46] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, a XIII. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a Ptk. 5:38. §-án, a 5:171-177. §-án, a 6:94. §-án, a 6:215. §-án, az Inytv. 5. §-án, a 32. §-án, az 53. §-án, a Vht. 138. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 29.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke