A Nemzeti Választási Bizottság
1026/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Bakos Bendegúz magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a házasság közjegyző általi felbontással is megszűnhessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. szeptember 13-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. augusztus 2-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 23 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[3] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[4] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[8] A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[9] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[10] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[11] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint nem egyértelmű a választópolgár számára az, hogy mely esetekben szűnhet meg a házasság közjegyzői eljárással és melyekben marad a bírósági eljárás, vagy esetleg ezek az eljárások egymás egyenértékű alternatívái lesznek. A választópolgár ugyanis nem látja át a döntése következményeit abban az esetben, ha támogatja, illetve ha nem támogatja a népszavazási kérdést, mivel nem áll rendelkezésére az az információ, hogy milyen feltételek megléte esetén szűnhet meg a házasság közjegyzői eljárás keretében.
[13] A kérdés jelen megfogalmazása azért megtévesztő a választópolgár számára, mert abból nem derül ki, hogy annak támogatása esetén olyan szabályozás kerül kialakításra, ahol az egyén döntésétől függ az, hogy a házasság felbontása iránti eljárást a bíróság vagy a közjegyző előtt indítja meg, vagy esetleg a megalkotandó jogszabály taxatíve felsorolja, hogy mely esetekben tartozik a közjegyző hatáskörébe a házasság megszüntetése. Ez utóbbi körébe úgymond az „egyszerűbb” megítélésű, tehát olyan ügyek tartoznának, ahol a feleknek a járulékos kérdésekben nem kell megegyezni, így pl. a házastársak közösen kérik a bontást és nincs közös kiskorú vagy tartásra jogosult gyermekük, közös lakásuk, stb, vagy egyéb szempont lenne a hatáskörmegosztás alapja.
[14] Az egyértelmű megfogalmazás azért is szükséges, mert a kérdésből eredő eljárás teljesen új jogintézmény a választópolgárok számára, szemben az évtizedek óta ismert bírósági bontóperrel. A házasság bíróság általi megszüntetése során ugyanis a bíró eljárási cselekmények sorozata alapján – különösen bizonyítás, tanú meghallgatás –, mérlegelési jogkörére támaszkodva hozza meg az ítéletet.
[15] A Bizottság az egyértelműség vizsgálata körében kívánja megjegyezni, hogy az „is” kötőszó Magyar Értelmező Kéziszótár szerinti értelmezése alapján annak kifejezésére szolgál, hogy két vagy több személy, dolog valamiben megegyezik vagy összefügg, illetve valamely megállapítás két vagy több személyre, dologra egyaránt vonatkozik.
[16] A kérdés megfogalmazása ezért a választópolgár számára azt a képzetet keltheti, hogy a házasság felbontása az érintett személy választása alapján történne a bíróság vagy közjegyző előtt, függetlenül attól, hogy van-e jogvita a felek között.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[18] A Bizottság álláspontja alapján a választópolgári egyértelműségen túl a kérdés a jogalkotói egyértelműség kritériumát sem teljesíti. A kérdés általános megfogalmazásából többféle jogalkotási kötelezettség is levonható. A kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és a kérdés támogatása esetén a jogalkotó oly módon is eleget tehet a jogalkotási kötelezettségének, hogy a házasság bíróság vagy közjegyző általi megszüntetése egymás alternatívái lesznek, az állampolgár dönt arról, hogy melyik előtt kezdeményezi az eljárást. A közjegyző döntésével szemben pedig, figyelemmel az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében deklarált bírói úthoz való jogot és ugyanezen cikk (7) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jogot biztosító rendelkezésére, bírósághoz lehetne fordulni.
[19] A népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségnek azonban úgy is eleget tehet a jogalkotó, hogy – ahogyan az már a korábbiakban rögzítésre került – taxatíve felsorolja, hogy mely esetekben lehet helye a házasság közjegyző általi felbontásnak, így az állampolgárok csak a hivatkozott feltételek fennállása esetén fordulhatnának a közjegyzőhöz a házasság megszüntetése érdekében.
[20] Mivel a kezdeményezésből, annak általános megfogalmazása okán részben eltérő jogalkotási eredmények származhatnak, a kérdés a jogalkotó számára nem kellően meghatározott. Ennek következtében pedig előállhat az a helyzet, hogy a választópolgári támogatással elérni kívánt eredmény és a jogalkotó által eszközölt jogszabályalkotás között nem lesz összhang.
[21] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét nem teljesíti.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[22] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[23] A határozat az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, a 3. § (1) bekezdésén, a 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. augusztus 29.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke