A Nemzeti Választási Bizottság
1039/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Erőss Gábor János magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak minden esetben az állam finanszírozza az első 10 félévben a képzést?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. november 23-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. október 12-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 24 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, amelynek eredményeképpen megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelel, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[3] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[4] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
[8] Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazás célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazásnak az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képest kivételes jellegének egyik legfontosabb következménye, hogy a választópolgárok olyan társadalmi kérdésekben döntsenek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[9] Szervező által benyújtott népszavazási kérdés a magyar felsőoktatási rendszer finanszírozásának átalakítására irányul oly módon, hogy a felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatók képzésének első tíz félévét „minden esetben” az állam finanszírozza.
[10] Mivel a kezdeményezés az állam feladatává kívánja tenni minden felsőfokú tanulmányt folytató esetében az első 10 félév finanszírozását, ezért a kérdés vizsgálata során mindenképpen szükséges áttekinteni a felsőoktatási intézmények működésének finanszírozására vonatkozó szabályokat.
[11] A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 84. § (1)-(3) bekezdései alapján a felsőoktatási intézmény működéséhez a fenntartó biztosít támogatást. A felsőoktatás állami támogatását az éves költségvetésről szóló törvény állapítja meg. Az állami támogatás célja többek között a hallgatói juttatások biztosítása. Az állami támogatásra az állami felsőoktatási intézmények azonos feltételek, az egyházi felsőoktatási intézmények és a magán felsőoktatási intézmények – a törvény eltérő rendelkezése hiányában – a Kormánnyal kötött megállapodás alapján válnak jogosulttá. A 85/A. § (2) bekezdése szerint a hallgatói juttatásokhoz nyújtott támogatást az államilag támogatott képzésben részt vevő, valamint a magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott - a hallgatói juttatásokra való jogosultság szempontjából figyelembe vehető - hallgatók létszáma alapján kell megállapítani.
[12] A kérdésben foglalt kötelezettség kétféle módon is megvalósítható. Ezek közül az egyik, hogy a jogalkotó a felsőoktatás számára az éves költségvetési törvényben biztosított állami támogatás mértékét nem módosítja. Ez a megoldás értelmezhető abban az esetben is, ha az állam csak az általa fenntartott, vagy minden egyéb – egyházi, magán és Magyarország területén működő külföldi – felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányt folytató számára biztosítja a képzés állami finanszírozását. Ez a megoldás szükségszerűen azt eredményezi, hogy jelentősen lecsökken a felsőoktatási intézményekben tanulmányt folytató hallgatói létszám. A másik lehetséges megoldás, hogy a költségvetési törvényben, így a 2018. július 31-én kihirdetett, Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvényben (a továbbiakban: Kötv.) a felsőoktatás állami támogatására biztosított keretet a jogalkotó megnöveli, ily módon biztosítva azt, hogy a népszavazás eredménye ne legyen hatással a felvehető hallgatói létszámra.
[13] A Kötv. az alábbiak szerint tartalmazza a felsőoktatás 2019. évi állami támogatását: I. melléklet XX. Fejezet 5. címszám Egyetemek, főiskolák előirányzat, 20. címszám 2. jogcímcsoport Nem állami felsőoktatási intézmények támogatása előirányzat, 3. alcímszám Felsőoktatási feladatok támogatása előirányzat, és az 1. jogcímszám Határon túli felsőoktatási feladatok támogatása előirányzat.
[14] A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakat vette figyelembe, ami megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” (Indokolás [31])
[15] A Bizottság álláspontja szerint amennyiben a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó kötelezettségének a jogalkotó a felsőoktatásra vonatkozó szabályok, így például a felvételi követelmények, a felvehető hallgatói létszámot meghatározó rendelkezések változtatása nélkül kívánna eleget tenni, azt csak akkor tehetné meg, ha a Kötv.-ben a felsőoktatás állami támogatására előírt összeg növeléséről rendelkező jogszabályt alkot. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tilalom azonban kizárja az olyan kérdésben való népszavazás tartását, amely a Kötv. módosítására vonatkozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztet.
[16] A Bizottság hangsúlyozza, hogy a fenti érvelésében a kérdés egyik és nem az egyetlen lehetséges értelmezéséből származó jogalkotási kötelezettséget és annak alaptörvényi összefüggését mutatta be. A Kúria Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzésében foglaltak azonban arra kötelezik a Bizottságot, hogy merítsen ki minden lehetséges indokot a kérdés hitelesítésének vizsgálatakor, figyelemmel arra, hogy érdemi eljárás esetén a Kúria nem utasíthatja a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra, csak helybenhagyhatja vagy megváltoztathatja a határozatát.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[17] A népszavazásra javasolt kérdés vonatkozásában vizsgálandó az is, hogy az eleget tesz-e a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[18] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[19] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[20] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező népszavazási kérdésében használt „minden esetben az állam finanszírozza” szófordulatok általános jellege miatt a kezdeményezés több olyan értelmezési lehetőséget is felvet, melyek az egyértelműség körében vizsgálandóak.
[21] Ahogyan az már a IV. pontban is kifejtésre került, a jogalkotó a kérdésből származó jogalkotási kötelezettségének többféle módon is eleget tehet, a Kötv. módosításával vagy anélkül. Míg az előbbiből származó további következmény leginkább a költségviselés formáira vonatkozó szabályok módosítása, addig az utóbbi eredményezheti a felvételhez kapcsolódó követelményekre vonatkozó szabályok jelentősebb, átfogóbb jellegű módosítását is.
[22] Az Nftv. 46. § (1) és (3) bekezdése értelmében a költségviselés formája szerint a felsőoktatási képzésben részt vevő hallgatók a) magyar állami ösztöndíjjal támogatott, b) magyar állami részösztöndíjjal támogatott, vagy c) önköltséges hallgatók lehetnek. A magyar állami ösztöndíjjal támogatott hallgatók képzésének jogszabályban meghatározott költségét, valamint a magyar állami részösztöndíjjal támogatott hallgatók képzési költségének felét az állam viseli. Széles körben ismert, hogy az Nftv. 48/A. § b) pontja szerint a magyar állami (rész)ösztöndíjas hallgató – a 48/B. §-ban meghatározottakra figyelemmel - köteles az oklevél megszerzését követő húsz éven belül az általa állami (rész)ösztöndíjjal folytatott tanulmányok idejével megegyező időtartamban hazai munkaviszonyt létesíteni.
[23] A hatályos szabályozásból kiindulva –, mely az állami támogatás nyújtásához meghatározott időtartamon belül hazai munkaviszony létesítésének kötelezettségét írja elő, – a választópolgárok számára a kezdeményezésből nem egyértelműen kikövetkeztethető az, hogy annak támogatása és az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás jár-e azzal a következménnyel, hogy a képzés első 10 félévének finanszírozása egyben automatikus kötelezettségvállalást jelent a magyar állami (rész)ösztöndíj hatályos szabályai szerinti feltételeinek teljesítésére.
[24] Ennélfogva a népszavazás eredményéből származtatható olyan lényeges következmény, amely nem tisztázott, illetve rejtve marad a választópolgár előtt, noha az alapvetően meghatározhatja a kérdésre adandó válaszát. A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság joggyakorlatában alapvető követelmény a népszavazásra szánt kérdéssel szemben, hogy az ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket, információkat. A Bizottság álláspontja az, hogy a fentiekben bemutatottak szerint a kérdésből származhat olyan potenciális következmény, amely a kérdésfeltevés alapján rejtve marad a választópolgár előtt, ennél fogva a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása nincsen egymással összhangban, ami miatt sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
[25] A kérdéssel kapcsolatos további, az egyértelműség körében vizsgálandó kérdés, hogy az alapján világosan meghatározható-e, hogy mely felsőoktatási intézményekben való tanulmányok folytatása esetén terheli az államot a képzés finanszírozásának kötelezettsége.
[26] Az Nftv. 4. § (1) bekezdése határozza meg a felsőoktatási intézmény alapítására jogosultak körét. E szerint önállóan vagy más jogosulttal együttesen
a) a magyar állam, országos nemzetiségi önkormányzat,
b) az egyházi jogi személy (a továbbiakban: egyházi fenntartó),
c) a Magyarország területén székhellyel rendelkező gazdasági társaság,
d) a Magyarországon nyilvántartásba vett alapítvány, közalapítvány vagy vallási tevékenységet végző szervezet, továbbá - az Nftv-ben meghatározott esetben - a 95/A. § szerinti fenntartó testület alapíthat.
[27] Az Nftv. 4. § (1a) bekezdése rögzíti, hogy az egyházi felsőoktatási intézmény a 4. § (1) bekezdés b) pontja szerinti fenntartó által fenntartott felsőoktatási intézmény, a magán felsőoktatási intézmény a 4. § (1) bekezdés c) és d) pontja szerinti fenntartó által fenntartott felsőoktatási intézmény. Emellett az Nftv. nevesíti a Magyarország területén engedéllyel működő külföldi felsőoktatási intézményt is. Ennek működésére vonatkozó szabályokat az Nftv. 76. §-a tartalmazza.
[28] A kérdésnek lehet egy olyan „tág” értelmezése, amely szerint az a fenntartó személyétől, illetve alapításának helyétől függetlenül minden felsőoktatási intézményben, így a magán és az egyházi, továbbá a külföldi felsőoktatási intézményben folytatott tanulmányok esetében is ki kívánja terjeszteni az államnak az első 10 félév finanszírozására vonatkozó kötelezettségét. Ezen túl azonban felmerül a kérdés „szűk” értelmezése is, mely szerint az arra vonatkozik, hogy az állam kizárólag a saját maga által fenntartott, tehát a magyar állam által önállóan, illetve a magyar állam részvételével alapított felsőoktatási intézményben folytatott tanulmány esetében viselje a képzés első 10 félévének költségét. Ez utóbbi értelmezés továbbgondolását jelentheti az a jogalkotói megoldás, amely például a nem állami fenntartású intézményekben nyújtott képzés vonatkozásában akkor biztosítja a képzés finanszírozását, ha az az állami fenntartású intézményben nem érhető el. A felsőoktatási intézmények közötti, az alapítók szerinti differenciálás, figyelemmel a kérdésből származó állami kötelezettségvállalás mértékére, nem elhanyagolható szempont. A kérdés általános megfogalmazásából azonban nem határozható meg pontosan, hogy az arra adott „igen” válasz a tág vagy a szűk értelmezés támogatását jelenti, aminek relevanciát az ad, hogy a két értelmezésből jelentősen eltérő tartalmú jogalkotási kötelezettség származik. A kérdés eltérő értelmezési lehetőségei kizárják azt, hogy a választópolgárok azonos módon határozzák meg az Országgyűlés jogalkotói munkáját.
[29] A kérdésből nemcsak az nem állapítható meg egyértelműen, hogy mely felsőoktatási intézményekben végzett képzés esetében kívánja az első 10 félév állami finanszírozást kötelezővé tenni, hanem az sem, hogy ennek a jogosultságnak ki lenne az alanya.
[30] Az Nftv. 39. § (1) bekezdése az állami támogatást igénybevevők személyi köréről rendelkezik, amely szerint magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott képzésben magyar állampolgárok és nemzetközi kötelezettségvállalások okán nem magyar állampolgárok meghatározott köre vehet részt. A hivatkozott törvényi rendelkezés az alábbiak szerint szól: „Minden magyar állampolgárnak joga, hogy az e törvényben meghatározott feltételek szerint felsőoktatási intézményben tanulmányokat folytasson, magyar állami ösztöndíjjal, magyar állami részösztöndíjjal támogatott [a továbbiakban együtt: magyar állami (rész)ösztöndíj] vagy önköltséges képzésben. Ez a jog megilleti továbbá
a) a külön törvény szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyeket,
b) az a) pont hatálya alá nem tartozó, Magyarország területén élő hontalant, menekültet, oltalmazottat, menedékest, befogadottat, bevándoroltat, letelepedettet,
c) nemzetközi megállapodás alapján a magyar állampolgárokkal azonos elbírálás alá eső külföldit,
d) azoknak az országoknak az állampolgárait, amelyekben a magyar állampolgár a viszonosság elve alapján igénybe veheti az adott állam felsőoktatási szolgáltatásait,
e) a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény (a továbbiakban: kedvezménytörvény) hatálya alá tartozó, de magyar állampolgársággal vagy a szabad mozgás és tartózkodás jogával nem rendelkező személyt,
f) a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben meghatározott - magát magyar nemzetiségűnek valló - harmadik országbeli állampolgárt, feltéve, hogy nem áll a kedvezménytörvény hatálya alatt és magyar állampolgársággal sem rendelkezik
g) a magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás és tartózkodás céljából kiállított engedéllyel (EU Kék Kártyával) rendelkező harmadik országbeli állampolgárt,
h) az összevont engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgárokat.”
Ugyanezen szakasz (2) bekezdése rögzíti, hogy az előző bekezdésben nem említett személy tanulmányait kizárólag önköltséges formában folytathatja.
[31] A magyar állampolgárok külföldi tanulmányaira és a külföldi állampolgárok magyarországi tanulmányaira vonatkozó szabályokat az Nftv. XXI. Fejezete tartalmazza.
[32] A kérdés alapján sem a választópolgár sem a jogalkotó számára nem határozható meg világosan, hogy lehetséges-e a hallgatók közötti differenciálás. A jogalkotó a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó jogalkotási kötelezettségének eleget tesz-e, ha kizárólag a magyar állampolgárok és nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban, a nem magyar állampolgárok meghatározott személyi köre tekintetében biztosítja az első 10 félév állami finanszírozását, vagy a kérdés alapján minden Magyarországon felsőfokú tanulmányt folytató magyar és külföldi állampolgár tekintetében biztosítani kell a finanszírozást. Az is kérdésként merül fel, hogy a magyar állampolgárok esetben ez a finanszírozás hogyan viszonyul a külföldön folytatott tanulmányokhoz. Azokra is automatikusan kiterjedne, vagy csak a magyarországi felsőoktatási intézményekben folytatott képzésre vonatkozna. Amennyiben nem, úgy a finanszírozásra való jogosultság szempontjából lehet-e bármilyen hatása, pl. jogosultság elvesztése, korlátozása, ha a 10 félévet a magyar állampolgár teljes egészében külföldi oktatási intézményben tölti el.
[33] Az Nftv. 15. § (1) bekezdése alapján a felsőoktatási intézményben a képzés képzési program alapján folyik. A képzési program részeként a tantervet felsőoktatási szakképzésben, alap- és mesterképzésben a miniszter által kiadott képzési és kimeneti követelmények alapján, szakirányú továbbképzésben szabadon készíti el a felsőoktatási intézmény.
[34] Az Nftv. 15. § (2)-(6) bekezdése alapján a felsőoktatási szakképzésben felsőfokú szakképzettség szerezhető, amelyet oklevél tanúsít, ebben az esetben a képzési idő legalább négy félév. Az alapképzésben alapfokozat (baccalaureus, bachelor of science, bachelor of profession, bachelor of arts) és szakképzettség szerezhető. Az alapfokozat a felsőoktatás egymásra épülő képzési ciklusainak az első felsőfokú végzettségi szintje, amely feljogosít a mesterképzés megkezdésére, melynek a képzési ideje legalább hat, legfeljebb nyolc félév. A mesterképzésben mesterfokozat (magister, master of science, master of profession, master of arts) és szakképzettség szerezhető. A mesterfokozat a felsőoktatás egymásra épülő képzési ciklusainak a második felsőfokú végzettségi szintje. A képzési idő legalább két, legfeljebb négy félév. Az osztatlan képzésben a képzési idő legalább tíz és legfeljebb tizenkét félév. A szakirányú továbbképzésben - az alap- vagy a mesterfokozatot követően további - szakirányú szakképzettség szerezhető. A szakirányú továbbképzésben a képzési idő legalább két, legfeljebb négy félév. A törvény rögzíti azt is, hogy bármely képzési ciklusban, felsőoktatási szakképzésben, szakirányú továbbképzésben részt vevő hallgató lehet magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott, függetlenül annak munkarendjétől.
[35] Az Nftv. 47. § (1) bekezdése alapján egy személy – főszabály szerint – összesen tizenkét féléven át folytathat a felsőoktatásban tanulmányokat magyar állami (rész)ösztöndíjas képzésben (felsőoktatási szakképzésben, alapképzésben és mesterképzésben), amely időtartamot az Nftv. támogatási időként nevesít. A támogatási idő kimerítését követően a hallgató csak önköltséges formában tanulhat tovább. Ugyanakkor a főszabály alól maga a törvény több esetben enged eltérést, így az Nftv. 47. § (1) bekezdése a támogatási időt legfeljebb tizennégy félévben határozza meg, amennyiben a hallgató osztatlan képzésben vesz részt és a képzési követelmények szerint a képzési idő meghaladja a tíz félévet (tipikus esete az általános orvos képzés). Továbbá az Nftv. 47. § (3) bekezdése szerint a fogyatékossággal élő hallgatók támogatási idejét a felsőoktatási intézmény legfeljebb négy félévvel megnövelheti. E kedvezmény több fokozat (oklevél) megszerzéséhez is igénybe vehető, azzal hogy az e bekezdésre tekintettel igénybe vett támogatási idő összesen a négy félévet nem haladhatja meg.
[36] Szervező népszavazási kezdeményezése a képzési időre vonatkozó fenti törvényi rendelkezéssel szemben a jelenlegi 12, illetve 14 helyett legfeljebb 10 félévben kívánja meghatározni a támogatási idő maximális tartamát. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazás eredménye alapján a jogalkotó olyan jogszabály megalkotására lenne köteles, ami csökkentené a jelenlegi szabályok alapján a magyar állami (rész)ösztöndíjas képzésben igénybe vehető támogatási idő tartamát. A hatályos szabályozás meghatározott feltételek teljesítése esetén osztott és osztatlan képzés esetében is lehetőséget biztosít a képzés teljes időtartamára magyar állami (rész)ösztöndíjas képzésben való részvételre. Ezzel szemben a népszavazás eredménye alapján megalkotandó jogszabály azáltal, hogy 10 félévben maximalizálja a képzési idő állami finanszírozását, azon hallgatók esetében, akik olyan osztott képzést választanak, ahol az alap- és mesterképzés képzési ideje a törvényi maximum, tehát 8+4 félév, illetve, aki 10 félévet meghaladó osztatlan képzést választ (pl. általános orvos 12 félév) már nem biztosítja ennek lehetőségét.
[37] Fentieken túl Szervező népszavazási kérdésével érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása nem ad minden kétséget kizáró választ a támogatási időnek a jogalkotó által meghatározandó számítási módjára vonatkozóan sem, így ahhoz a téves következtetéshez is alapot szolgáltathat, amely szerint a felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatók támogatási idejébe kivétel nélkül minden félévet be kellene számítani. Ezzel szemben az Nftv. számos kivételt és mentességet tartalmaz, így például a 47. § (6) bekezdése alapján a támogatási idő számításakor nem kell figyelembe venni:
„a) a megkezdett félévet, ha betegség, szülés vagy más, a hallgatónak fel nem róható ok miatt nem sikerült befejezni a félévet,
b) a támogatási idő terhére teljesített félévet, ha megszűnt a felsőoktatási intézmény anélkül, hogy a hallgató a tanulmányait be tudta volna fejezni, feltéve, hogy tanulmányait nem tudta másik felsőoktatási intézményben folytatni,
c) azt a félévet sem, amelyet tanulmányai folytatásánál a felsőoktatási intézmény a megszűnt intézményben befejezett félévekből nem ismert el,
d) azt a félévet, amelyet a Nemzeti Közszolgálati Egyetemről, valamint a közigazgatási, rendészeti és katonai felsőoktatásról szóló 2011. évi CXXXII. törvény (a továbbiakban: a Nemzeti Közszolgálati Egyetemről szóló törvény) 21/A. § (1) bekezdés a), b) és d) pontjában meghatározott jogviszonyban álló hallgató a Nemzeti Közszolgálati Egyetem képzésén vett igénybe”.
[38] Fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a kérdés tartalmának megítélésére különösen zavaróan hat az, hogy noha a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti módosítása a felsőoktatást érintő jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel. A kérdés megválaszolásához szükséges pl. a felsőoktatási intézmények állami támogatására, az intézmények alapítására, a támogatási idő számítására vonatkozó részletszabályok, illetve a magyar állami (rész)ösztöndíjra való jogosultságnak a nemzetközi kötelezettségvállalásokra is kiterjedő ismerete. A joganyag ilyen mélyreható és összetett ismeretével azonban leginkább a közvetlen érintettek vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint jelen kérdés kapcsán is fennáll a Kúria Knk.VII.37.647/2018/2. és Knk.IV.37.940/2018/2. számú végzésében megfogalmazott álláspont, mely szerint a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük.
[39] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[40] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[41] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[42] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén és a (3) bekezdés b) pontján, a Kötv. I. melléklet XX. Fejezet 5. címszámán, a 20. címszám 2. jogcímcsoportján, a 3. alcímszámán és 1. jogcímszámán, az Nftv. 4. §-án, 15. §-án, a 39. § (1)-(2) bekezdésén, a 46. § (1) és (3) bekezdésén, a 47. § (1), (3) és (6) bekezdésén, a 48/A. § b) pontján, a 48/B §-án, a 76. §-án, a 79. §-án, a 80. §-án, a 84. § (1)-(3) bekezdésén, a 85/A. § (2) bekezdésén, az Nsztv. a 3. § (1) bekezdésén, a 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. november 8.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke