A Nemzeti Választási Bizottság
1041/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: Dr. Tóth Bertalan elnök; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a minisztert megillető juttatások körébe ne tartozzon kiemelt egészségügyi ellátás?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. november 23-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. október 17-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül valamennyi megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, amelynek eredményeképpen megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelel, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[3] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[4] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[8] Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazás célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazás az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képest kivételes jellegének egyik legfontosabb kö-vetkezménye, hogy a választópolgárok csak olyan társadalmi kérdésekben dönt-senek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.
IV.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[9] A miniszterek jogállásával kapcsolatos alapvető rendelkezéseket (megbízatás keletkezése, megszűnése, a miniszter alapvető feladata, rendeletalkotási jogköre) az Alaptörvény tartalmazza. A részletes jogállási szabályokat a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) tartalmazza. A Ksztv. általános rendelkezései a minisztert az állami vezetők, azon belül is a politikai vezetők közé sorolják. Az itt található szabályok általános szabályokat tartalmaznak a politikai vezetőkre, illetve egyes esetekben speciális rendelkezéseket is előírnak az egyes tisztségviselőkre. E fejezet rögzíti, hogy a politikai vezetők állami vezetői szolgálati jogviszonyban állnak, továbbá a rájuk vonatkozó összeférhetetlenség és vagyonnyilatkozat tétel szabályait. E rendelkezések írják elő, hogy nem jár a politikai vezetőnek végkielégítés és felmentési idő. E fejezet rögzíti továbbá a minisztert és az államtitkárt megillető szabadság időtartamát, valamint, hogy részükre a miniszterelnök állapíthat meg jutalmat.
[10] A Ksztv. III. Fejezetében találhatóak a miniszterre vonatkozó részletes szabályok. Itt szerepelnek a megbízatás keletkezésével és megszűnésével kapcsolatos részletes szabályok, a miniszteri feladatkör szabályozására és gyakorlására vonatkozó rendelkezések, a helyettesítés szabályai, továbbá a javadalmazásra vonatkozó rendelkezések. A Ksztv. 14. § a jutalomban részesülés lehetőségét rögzíti, 39. és 39/A. §-a pedig kizárólag a miniszter illetményéről (alapilletmény, illetménykiegészítés, illetménypótlék, valamint személyi illetmény) rendelkezik egyéb juttatásról nem. A 75. § (1) bekezdése azonban felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy rendeletben szabályozza többek között a miniszter juttatásait.
[11] A Ksztv. felhatalmazása alapján kiadott az állami vezetői juttatásokról szóló 275/2015. (IX. 21.) kormányrendelet (a továbbiakban: Korm.rend.) 7. §-a rendelkezik az állami vezetők kiemelt egészségügyi ellátásáról. Eszerint az állami vezető - a helyettes államtitkár kivételével - térítésmentes kiemelt egészségügyi ellátásra jogosult, melyet a választása szerinti kijelölt egészségügyi szolgáltató biztosít. Az egészségügyi szolgáltatóval a Miniszterelnöki Kormányiroda köt megállapodást, melyben rendezésre kerülnek az ellátás igénybevételének részletei.
[12] A miniszternek mint állami vezetőnek tehát egy törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörben kiadott kormányrendelet biztosítja a kiemelt egészségügyi ellátást.
[13] Már a korábbi Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint is országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehetett. Ezt a követelményt az Alaptörvény is fenntartotta és a 8. cikk (2) bekezdésében rögzítette. Az Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság a törvényhozási tárgykörök korlátlanságára hivatkozva önmagában nem tartotta a népszavazási kérdés hitelesítése akadályának, ha az olyan tárgykörre vonatkozott, amelyet törvény alatti szintű jogszabály rendezett. Az Alaptörvény hatálybalépését követően azonban a népszavazási kérdések hitelesítésével kapcsolatos választási bizottsági döntésekkel szembeni jogorvoslatok új fórumaként eljáró Kúria ezt a gyakorlatot az Alaptörvény rendelkezéseire hivatkozva megváltoztatta.
[14] A Kúria indokolása szerint “[a]mikor a törvény a Kormányt (vagy a Kormány tagjait), jogalkotásra hatalmazza fel, akkor a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés (hanem a végrehajtó hatalom) hatáskörébe tartozik.” A Kúria szerint a népszavazásnak a hatalomgyakorlásban az Alaptörvény szerint betöltött komplementer jellegével [B. cikk (4) bekezdés] nem fér össze, ha országgyűlési felhatalmazás alapján a Kormány, vagy annak tagja hatáskörébe tartozó kérdésben népszavazás dönthetne. Az Alaptörvényben tételesen megjelenő hatalommegosztás elvét a Kúria szerint együtt kell értelmezni az országgyűlési hatáskör követelményével, és ha minden, tehát a törvényi felhatalmazás alapján szabályozott a Kormány, vagy tagja hatáskörébe tartozó kérdés egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó is lenne, az kiüresítené „az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és az Nsztv. 10. § a) pontjába foglalt azon - tulajdonképpen korlátot is állító szabályt - hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” [Knk.37.807/2012/2.]
[15] Ezt az értelmezést a Kúria későbbi gyakorlata során következetesen fenntartotta {Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.VII.37.647/2018/2. Indokolás [28], Knk.VII.37.941/2018/2. Indokolás [25]}.
[16] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy a miniszterek számára jelenleg kormányrendeletben biztosított kiemelt egészségügyi ellátást az Országggyűlés törvényben vonja meg. Az Országgyűlés, illetve a törvényi szabályozás nevesítése nem változtat azon a tényen, hogy az Országgyűlés saját akaratából lemondott – a miniszterelnök kivételével – az állami vezetők illetményen kívüli juttatásainak szabályozásáról. (Megjegyzendő, hogy 2006. június 1-jéig a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény még tartalmazta valamennyi állami vezető illetményen kívüli juttatásait is, ezt követően került felhatalmazás alapján kormányrendeleti körbe a szabályozás.) E juttatásokra vonatkozó szabályozás módosításának, felülírásának, valamely juttatás megszűntetésének népszavazás útján történő kikényszerítése valójában a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó jogalkotói hatáskör elvonását jelentené. Mivel azonban népszavazás útján csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés vonható el a népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek.
[17] Fentiekre tekintettel, mivel a népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, ezért abban országos népszavazás nem tartható.
V.
[A népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével való összhang vizsgálata]
[18] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény Általános részének hatálya – az Nsztv 1. §-ban foglaltaknak megfelelően – kiterjed az országos népszavazási eljárásra is, ezért a választási eljárás alapelvei az országos népszavazásra irányuló eljárásban is alkalmazandóak. Az alapelvek érvényre juttatását, így a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét az országos népszavazási eljárás minden szakaszában, így a kérdés hitelesítésre való benyújtásától a népszavazás eredményének megállapításáig biztosítani kell. A jogalkotó nem határozta meg részletesen azon kritériumokat, amelyek a rendeltetésellenes joggyakorlás megállapításához szükségesek, azok konkrét esetben történő megítélését a jogalkalmazóra bízza. Mindezek alapján a Bizottság minden kezdeményezés kapcsán, esetről esetre vizsgálja, hogy a benyújtott népszavazási kezdeményezés a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével összhangban van-e.
[19] A választási alapelvek, köztük a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének érvényesítése következik az állam intézményvédelmi funkciójából is. Az államot a népszavazás kezdeményezéséhez és támogatásához fűződő jog megfelelő érvényesülése érdekében intézményvédelmi kötelezettség terheli. „Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik.” [57/1997. (X. 14.) ABH 1997, 331, 344.].
[20] Ez az intézményvédelmi kötelezettség azonban csak a céljának, rendeltetésének megfelelő, azt szolgáló és kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt jelenti, hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez egy-egy népszavazási kezdeményezés. Az intézményvédelem körébe tartozik tehát az is, ha az állam a nem céljának és rendeltetésének megfelelő népszavazási kezdeményezéseket nem részesíti védelemben. [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 340]
[21] Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy Szervező joggyakorlása összeegyeztethető-e az országos népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével.
[22] Az Alkotmánybíróság – jelen eljárásban is irányadónak tekintett – 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtettek alapján a népszavazás kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa útjára indított népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé, törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait, kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét. (ABH 2008., 212., 224.)
[23] Bár a hivatkozott AB határozat meghozatalát követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvényt felváltotta az Alaptörvény, valamint új választási és népszavazási törvény született, az AB döntésének fenti megállapításai, figyelemmel a korábbi és a hatályos szabályozás tartalmi egyezőségére, továbbra is alkalmazhatók. [13/2013. (VI. 17.) AB határozat, 31/2013. (X. 28.) AB határozat]
[24] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a Kúria népszavazási kérdéseket elbíráló gyakorlatában is rendre felhívásra kerül (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.258/2016/6., Knk.VII.37.524/2017/2., Knk.VII.37.523/2017/2. számú végzések).
[25] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, egyezően a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. számú határozatában rögzített érveléssel, a nép közvetlen hatalomgyakorlásával össze nem férő, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül az a népszavazási kezdeményezés, amely a körülményekből, a felvett és bizonyított tényállásból (pl. a benyújtott kérdések megfogalmazásának elemzéséből, a kezdeményező eljárásából, nyilatkozataiból) megállapítható, hogy a politikai közösség döntési helyzetbe hozásának valódi szándéka nélkül, az eljárási szabályok visszaélésszerű alkalmazásával kezdeményez népszavazást.
[26] Az Nsztv. preambuluma – egyebek mellett - „az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében” jelöli meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. Nem rendeltetésszerű a népszavazás intézményének alkalmazása akkor, ha az a kérdés, amelyben a kezdeményező a nép döntését várja, nem minősíthető az egész politikai közösség szempontjából relevánsnak, az egész politikai közösség sorsát befolyásoló jelentőségűnek.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság a hitelesítési eljárás során egyrészt figyelembe vette Szervezőnek a kérdéssel kapcsolatban tett azon nyilatkozatát, amelyben „szimbolikus”-nak minősítette a kezdeményezést, ami arra enged következtetni, hogy annak benyújtása során Szervezőt nem az alanyi jogosultság célja, szándéka vezérelte, nevezetesen, hogy a kérdésben állásfoglalásra késztesse a választópolgárokat. Másrészt figyelemmel volt arra is, hogy bár a kérdés tárgya lényeges jogalkotási tárgykört érint, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyben olyan kérdés lenne, amelynek népszavazás útján való megváltoztatása a polgárok jogait és kötelezettségeit hosszú távon határozná meg, alapvető befolyással bírna a társadalmi éltre, a polgárok életviszonyaira, vagy összefüggésben állna valamely alapjoggal. Ennek alapján a kérdés nem összeegyeztethető az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezéssel sem, amely szerint a népszavazás a demokratikus hatalomgyakorlás kivételes formája. A népszavazásnak az Alaptörvényben deklarált, a képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kivételes szerepe azt jelenti, hogy a nép alapvető, a társadalmi életviszonyok szempontjából kiemelkedő jelentőségű kérdések eldöntésében gyakorolja közvetlenül a hatalmát, illetve ezekben a legfontosabb kérdésekben részese, meghatározója a döntésnek.
[28] A Bizottság a kérdés benyújtásának körülményeit és a kérdés tartalmát vizsgálva arra a megállapításra jutott, hogy annak során Szervező a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját megsértve járt el, illetve, a kérdés nem áll összhangban az országos népszavazásnak az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében rögzített, a hatalomgyakorlásban betöltött kivételes szerepével, és nem sorolható az Nsztv. preambulumában nevesített, az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körébe sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályba ütközik, továbbá Szervező kérdése a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével ellentétes, valamint magatartása sérti a Ve. szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, a Ksztv. 75. § (1) bekezdésén, a Korm.rend. 7. §-án, az Nsztv. preambulumán, 1. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. november 8.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke