A Nemzeti Választási Bizottság
1044/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Mozdonyvezetők Szakszervezete (1145 Budapest, Bácskai u. 11., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazásikezdeményezés tárgyában – 8 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a 2011. december 30-án hatályban volt jogszabályi rendelkezések szerinti korkedvezményes nyugdíjat ismételten igénybe vehessék a korkedvezményre jogosító munkakörben foglalkoztatottak 2019. január 1-től?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. november 30-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében dr. Záhonyi Zsolt ügyvezető alelnök 2018. október 4-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Szervező kezdeményezéséhez a szervezet 2018. szeptember 18-án kelt, módosított létesítő okiratát is mellékelte.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, amely során az Nsztv. 3. § (5) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva megkereste a Fővárosi Törvényszéket a szervezet létezése és adatai hitelességének a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában való ellenőrzése céljából. A Fővárosi Törvényszék 2018. október 5-én arról tájékoztatta a Nemzeti Választási Iroda elnökét, hogy a Mozdonyvezetők Szakszervezete egyesület mindhárom bejegyzett képviselőjének a megbízatása 2018. szeptember 19. napján megszűnt, 2018. szeptember 18-án kelt alapító okirat módosítást, illetve ahhoz kapcsolódó adatváltozás iránti kérelmet a szervezet a bíróságon nem terjesztett elő. A Törvényszék tájékoztatásul mellékelte a szervezet 2018. június 20. napján kelt és 2018. augusztus 14. napján módosított alapszabályát.
[3] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke 8/2018. Nsz. számú, 2018. október 9-én kelt határozatában megállapította, hogy az országos népszavazási kezdeményezés benyújtása nem felelt meg az Nsztv.-ben foglalt követelményeknek, mivel Szervező képviseletében eljáró személy megbízatása megszűnt, ezért nem volt jogosult a szervezet nevében eljárni, továbbá Szervező a népszavazásra javasolt kérdés benyújtása során nem a bíróság által jóváhagyott, hatályos létesítő okiratát csatolta.
[4] Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Iroda elnökének határozata ellen jogorvoslatnak helye nincs, de a szervező a kérdést ismételten benyújthatja. A népszavazásra javasolt kezdeményezést Szervező dr. Záhonyi Zsolt útján 2018. október 25-én – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt határidőben – ismételten benyújtotta. A kezdeményezéshez mellékelte, az egyesület változásbejegyzés iránti kérelmét, a Mozdonyvezetők Szakszervezete 2018. szeptember 18-19-én megtartott 8. Kongresszusának jegyzőkönyvét, valamint jelenléti ívét, továbbá a Fővárosi Törvényszék 2018. október 19-én kelt kérelem lajstromozásáról szóló igazolását. Mivel a népszavazásra javasolt kérdést érvényesen támogató választópolgár száma elérte a húszat, ezért a Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében rögzítettek szerint a népszavazási kezdeményezést a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított harminc napon belül dönt. A kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A népszavazásra javasolt kérdés ismételt benyújtásának körülményei okán a Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés tartalma mellett annak formai szempontból történő vizsgálatát is.
II.
[Az ismételt benyújtás formai vizsgálata]
[6] A Nemzeti Választási Bizottság az ismételt benyújtás formai körülményeit megvizsgálta, melynek eredményeként megállapította, hogy az nem felel meg a benyújtás Nsztv. 6. § (1) bekezdésében rögzített követelményének, mivel Szervező képviseletében eljáró személy az ismételt benyújtás időpontjában a civil szervezetek közhiteles bírósági nyilvántartásának adatai alapján továbbra sem rendelkezett bejegyzett képviseleti jogosultsággal.
[7] Az Nsztv. 6. § (1) bekezdése szerint a kérdést személyesen vagy postai úton lehet benyújtani. Az alkotmányjogi panasz tárgyában eljárt Alkotmánybíróság 15/2017. (VI. 30.) AB határozatában rögzítette, hogy a párt vagy egyéb egyesület által szervezett, országos népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezés tekintetében az Nsztv. 6. § (1) bekezdése szerinti, „[…] fizikai értelemben vett személyes megjelenés természetszerűleg kizárt, a jogi személyek nevében eljárási cselekményt – a népszavazási kezdeményezés benyújtását – a jogi személy vezető tisztségviselője jogosult megtenni [vö. Ptk. 3:29. §].”
[8] A Munka Törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény alapján a szakszervezet olyan egyesület, amelynek célja a munkavállalók érdekeinek védelme. A szakszervezet jogállására a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény egyesületekre vonatkozó szabályait, valamint az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ectv.) rendelkezéseit, a nyilvántartásba vételükre pedig a civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvényt (a továbbiakban: Cnytv.) is alkalmazni kell. A Cnytv. 2. § b) pontja szerint a bíróság feladata a nyilvántartásba vett szervezetre – ideértve az Ectv. alapján létrehozott egyesületet is – vonatkozó „adat, jog, valamint tény nyilvántartásba történő bejegyzése, módosítása, törlése (a továbbiakban: változásbejegyzési eljárás)”. A változásbejegyzésről a bíróság végzéssel dönt, a bejegyzésnek helyt adó végzéssel szemben fellebbezésnek helye nincs, az meghozatala napján jogerőre emelkedik. A végzés alapján a változó adatok átvezetésre kerülnek a közhiteles és elektronikusan bárki számára hozzáférhető nyilvántartáson.
[9] E törvényi rendelkezések alapján a csatolt változásbejegyzési kérelemben rögzítetteket csak a bíróság veheti figyelembe, ítélheti meg és hozhat annak alapján döntést a nyilvántartásba vételre vonatkozóan. A Nemzeti Választási Bizottság a bíróság erre vonatkozó hatáskörét nem vonhatja el, kizárólag a közhiteles nyilvántartás szerinti adatok alapján járhat el. Ennek alapján a bíróság általi jogerős bejegyzéséig jelen népszavazási kérdés a benyújtó személy részéről jogszerűen nem fogadható el.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy az Nsztv. 2. § (1) bekezdése alapján országos népszavazást a nem párt jogállású egyesület (egyéb egyesület) a létesítő okiratában meghatározott céllal összefüggő kérdésben szervezhet, a 3. § (4) bekezdés erre tekintettel előírja, hogy a létesítő okiratot a benyújtás alkalmával csatolnia kell a szervezőnek. A Bizottságnak a formai vizsgálat során kizárólag a Törvényszék által megküldött hatályos létesítő okirat állt rendelkezésére, mivel Szervező által az az ismételt benyújtás során sem került előterjesztésre. E vizsgálat eredményeképpen megállapította, hogy a Mozdonyvezetők Szakszervezete hatályos alapszabályában megfogalmazott cél összefüggést mutat a népszavazásra javasolt kérdéssel.
[11] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét. Ezért a Bizottság álláspontja szerint az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
[12] A formai vizsgálat eredményeképp a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés az ismételt benyújtás következtésében sem teljesít több, az Nsztv.-ben előírt követelményt, így nem felel meg az Nsztv. 3. § (4) bekezdésében és 6. § (1) bekezdésében előírtaknak. Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kérdés hitelesítése megtagadásának már a formai feltételek hiánya okán is helye van.
III.
[Az ismételt benyújtás tartalmi vizsgálata, az országos népszavazás funkciója]
[13] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[14] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
[15] Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazási célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazás az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képest kivételes jellegének egyik legfontosabb következménye, hogy a választópolgárok csak olyan társadalmi kérdésekben döntsenek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[16] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.”
[17] A központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Bizottság az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglaltakat vette alapul, amely megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” (ABH 2015, 697, 709)
[18] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés a 2011. december 30-án hatályos korkedvezményes nyugdíj-megállapítási szabályok 2019. január 1-jétől történő visszaállítására irányul.
[20] A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 2011. december 30-i időállapota a korkedvezményről az alábbi rendelkezéseket tartalmazta: „8. § (1) Aki a szervezet fokozott igénybevételével járó, továbbá az egészségre különösen ártalmas munkát végez, korkedvezményben részesül.” A Tny. 8. § (2)-(5) bekezdései a korkedvezmény igénybevételének feltételeit, mértékét és számításának módját tartalmazták. A Tny. 8/A. §-a a fegyveres szerv hivatásos szolgálatban ténylegesen eltöltött szolgálati idő, valamint a nem hivatásos szolgálatban vagy más állam hadseregében eltöltött idő figyelembevételéről rendelkezett. A Tny. 8/B. § (1) bekezdése szerint: „[k]orkedvezményre - 2012. december 31-éig - a 2006. december 31-én hatályos rendelkezések szerinti munkakörök (munkahelyek) jogosítanak azzal, hogy a munkaköri jegyzékben szereplő, menetrendszerű tömegközlekedésben (személyszállításban) járművezetői munkakörben 2008. május 1-jétől végzett munka a jármű típusától függetlenül korkedvezményre jogosít. (…) (2) A Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős nyugdíjbiztosítási szerv - a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter véleményére is figyelemmel - engedélyezheti a korkedvezményre jogosító munkakörök (munkahelyek) jegyzékében felsorolt munkakörben 2008. január 1-je előtt eltöltött idő korkedvezményre jogosító időként történő figyelembevételét akkor is, ha a jegyzék szerint a korkedvezmény ágazati hatálya az adott munkahelyre nem terjed ki.”
[21] A korkedvezményre vonatkozó szabályokat a korábbi alcímmel együtt 2012. január 1-jétől hatályon kívül helyezte a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény (a továbbiakban: Knymt.) 69. § a) pontja.
[22] A korábbi rendszer felülvizsgálatával a nyugellátás rendszere, szabályai, valamint az ellátás alapjául szolgáló feltételek alapvetően és jelentősen átalakultak. Az Alaptörvény XIX. cikk (4) bekezdésével összhangban, 2012. január 1-jétől a nők kedvezményes nyugdíjba vonulási lehetőségének kivételével megszűnt minden, az általános korhatár előtt korábban megállapított nyugdíj igénybevételének lehetősége.
[23] A Knymt. általános indokolása szerint az új rendelkezések bevezetését az indokolta, hogy a korhatár előtti nyugellátások járulékfizetéssel csak részben voltak megalapozottak, folyósításuk a Nyugdíjbiztosítási Alapot terhelték, amelyet a hiánnyal küzdő Nyugdíjbiztosítási Alap helyett a központi költségvetés csak az államadósság növelésével tudott biztosítani. A Széll Kálmán Terv ezért a Nyugdíjbiztosítási Alap egyensúlyának megteremtése és az államadósság csökkentése érdekében célként tűzte ki, hogy nyugellátást csak a nyugdíjkorhatár betöltésétől lehessen megállapítani. Az átalakítás célja az volt, hogy a jövőben a nyugdíjkiadások ne haladják meg a nyugdíjjárulékból származó bevételeket, valamint hogy minden olyan kifizetés, amely a központi költségvetésből történik, kiadásként is ott jelenjen meg.
[24] A közpénzekre vonatkozó alapvető rendelkezéseket az Alaptörvény 36-44. cikkei tartalmazzák. A 36. cikk (1) bekezdése alapján az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról, a 40. cikk alapján a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait sarkalatos törvény határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint „[a]z Alaptörvény a nyugdíjrendszer alapvető szabályait közpénzügyi rendelkezésnek tartja.” Az Alaptörvény 43. cikke utal az államháztartásra és az államháztartási gazdálkodásra. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 22. § (3) bekezdés c) pontja előírja, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat indokolásában mellékelni kell a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozó demográfiai folyamatokat, és azok hatásait figyelembe vevő előrejelzést. A nyugdíjrendszer legalapvetőbb szabályait a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) tartalmazza, amelynek 42. § (1) bekezdése értelmében az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény (a továbbiakban: 2018. évi költségvetési törvény), valamint a Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: Kötv.) is azonos számú fejezetben szabályozza a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit és kiadásait (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap). Jelenleg mind a 2018. évi költségvetési törvény, mint a Kötv., 1. mellékletének, az LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet, 2. címszám, 1. „Nyugellátások” alcímszáma alatt tartalmaz kiadási előirányzatot az öregségi nyugdíjjal kapcsolatban (1. Korhatár felettiek öregségi nyugdíja és 2. Nők korhatár alatti nyugellátása jogcímszám).
[26] Mindezek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a 2011. december 30-án hatályban volt korkedvezményes öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályok visszaállítása – a 2011. december 30-án folyósított nyugdíjaknak a Knymt. által hatályba léptetett csökkentése miatt – érintené a jelenlegi szabályok szerint részben korhatár előtti ellátásként, részben továbbra is nyugdíjként számon tartott ellátásokat. A korhatár előtti ellátások fedezetének a központi költségvetésből való biztosítása pedig a nyugdíjak összegszerű változása nélkül is okszerűen megalapozza a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszeg megváltoztatását.
[27] Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények, (többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
[28] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[29] A népszavazásra javasolt kérdés vonatkozásában vizsgálandó az is, hogy az eleget tesz-e a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[30] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[31] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[32] Szervező népszavazási kezdeményezésével kapcsolatban megállapítható, hogy egy korábbi törvényi szabályozást, nevezetesen a Tny. 2011. december 30-án hatályos 8. §-ában szabályozott „korkedvezményes” öregségi nyugdíj igénybevételének lehetőségét kívánja 2019. január 1-jétől a hatályos jogrendbe újra bevezetni, amely „kategóriát” a hatályos jogszabályi környezet nem definiál.
[33] A Knymt. által 2012. január 1-jén hatályba léptetett, az egész nyugdíjrendszerre kiterjedő változásokkal a nyugellátás rendszere, szabályai, az ellátás alapjául szolgáló feltételek – a IV. részben is kifejtettek szerint – alapvetően és jelentősen megváltoztak. A Knymt. indokolása szerint a változással érintett ellátások a következők voltak: az előrehozott öregségi nyugdíj, a csökkentett összegű előrehozott öregségi nyugdíj, a korkedvezményes nyugdíj, a bányásznyugdíj, a művésznyugdíj, a polgármesterek korhatár előtti öregségi nyugdíja, az országgyűlési és európai parlamenti képviselők korhatár előtti öregségi nyugdíja, a korengedményes nyugdíj, valamint a fegyveres szervek és a Magyar Honvédség hivatásos állományának szolgálati nyugdíja. Ezek az ellátások 2012. január 1-jétől megszűntek, a már megállapított ellátásokat korhatár előtti ellátásként, föld alatt végzett bányászati tevékenység esetén átmeneti bányászjáradékként, illetve fegyveresek esetében szolgálati járandóságként kellett továbbfolyósítani. A törvény a nők 40 év jogosultsági idővel igénybe vehető nyugdíjkedvezményét nem érintette, azt továbbra is öregségi nyugdíjként kell folyósítani. A korhatár előtti ellátás, a szolgálati járandóság és az átmeneti bányászjáradék társadalombiztosítási szempontból nem minősül nyugellátásnak, de sok esetben osztja annak sorsát: pl. az ilyen ellátásban részesülő személyek egészségügyi szolgáltatásra jogosulttá váltak.
[34] Megállapítható tehát, hogy a változások komplex jellegűek, a társadalombiztosítás egészére hatással voltak. Ezért a 2011. december 30-án hatályos jogi szabályozás nem hasonlítható a jelenleg hatályos rendelkezésekhez.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság 24/2012. (V. 11.) határozatában kifejtett indokolással egyezően rögzítette, hogy a megváltozott jogszabályi környezet nem csupán a nyugellátás formáin változtatott, hanem annak fedezetét is más forrásból biztosítja. A Költségvetési törvény Nyugdíjbiztosítási Alap címet viselő LXXI. fejezetéből (a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alapnak átadott pénzeszközként könyvelt kiadás) a korhatár alatti ellátásokat, valamint a Nyugdíjbiztosítási Alapból átvett pénzeszközöket is az Emberi Erőforrások Minisztériuma Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alap címet viselő 21. címébe helyezte át. A korhatár előtti ellátások fedezetének pontos megjelöléséről a Knymt. 21. § (1) bekezdése is szól, miszerint a „korhatár előtti ellátás és a szolgálati járandóság költségeinek, valamint a korhatár előtti ellátással és a szolgálati járandósággal kapcsolatos végrehajtási költségek fedezetét a központi költségvetés biztosítja”.
[36] A jogszabályi változásokat követően, a már korábban megállapított korhatár előtti öregségi nyugdíjat a Knymt. egyes esetekben öregségi nyugdíjként rendelte továbbfolyósítani, bizonyos formáit más jogcímű ellátássá alakította át, amivel összefüggésben az ellátás összegét meghatározó szabályok is változtak: a korhatár előtti ellátás, illetve a szolgálati járandóság összegét úgy kell meghatározni, hogy a jogosultnak a 2011 decemberére járó korhatár előtti öregségi nyugdíj, illetve szolgálati nyugdíj havi összegét főszabályként csökkenteni kell a személyi jövedelemadó mértékével.
[37] A népszavazásra javasolt kérdés célja, hogy egy alapvetően megváltozott jogszabályi környezetbe egy hét évvel ezelőtt hatályon kívül helyezett szabályozást vezessen vissza. A kezdeményezés tehát a 2011-ben hatályos szabályoktól az ellátási formák, a jogosultság megszerzése és a finanszírozás tekintetében jelentősen eltérő szabályokon alapuló nyugellátási rendszerbe akar egy új elemet bevezetni anélkül, hogy a választópolgár számára világossá tenné, hogy ez jár-e, és ha igen, milyen hatással, változással a jelenleg szabályozott nyugellátások feltételeire nézve. Ebből kifolyólag a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igen-nel vagy nem-mel szavazás esetén döntésének milyen pénzügyi, vagy egyéb következményei lennének a nyugdíjrendszer fenntarthatósága tekintetében.
[38] A népszavazásra bocsátandó kérdésről a választópolgároknak tehát úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy minden kétséget kizáróan nem volna egyértelmű számukra, hogy a népszavazás sikere milyen változásokkal járna a nyugdíjrendszerben, és ennek milyen társadalmi, pénzügyi és más hatásaival kellene számolniuk. Eredményezheti-e az újból bevezetett korkedvezményes nyugdíjak finanszírozása pl. az öregségi nyugdíj megszerzésére vonatkozó korhatár megemelését, vagy a munkaképes lakosság járulékfizetési kötelezettségének növelését illetve érintené-e a nyugdíjak értékállóságának biztosítását. A Nemzeti Választási Bizottság a választópolgári egyértelműség vizsgálata során figyelemmel volt arra, hogy az Alkotmánybíróság 9/2011. (III. 1.) és 58/2011. (VI. 30.) AB határozataiban jelen kezdeményezéshez hasonló tárgyú, a saját jogú nyugellátásra vonatkozó szabályok megváltoztatására irányuló népszavazási kérdések kapcsán a választópolgári egyértelműség körében következetesen fentiekben leírt álláspontot képviselte. (ABH 2011, 883, 886; ABH 2011, 980, 986)
[39] A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság gyakorlatában a népszavazásra javasolt kérdéssel szemben alapvető követelmény, hogy ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket. A választópolgárnak ugyanis tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak. [Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés] Ezen túl az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség sérelmének lehetősége arra tekintettel is felmerül, ha a választópolgár nem tudja pontosan, miről szavaz.
[40] Szintén az egyértelműség sérelmére ható körülmény, hogy a kérdés alapján az abból származó jogalkotási kötelezettségének úgy kellene eleget tennie a jogalkotónak, hogy a megalkotott jogszabály 2019. január 1-jén már hatályba lépjen. A Bizottság – utalva a legutóbb 1003/2018., korábban az 128/2015. és 25/2017. NVB határozatban is elfoglalt álláspontra – megállapítja, hogy az országos népszavazási eljárással összefüggésben az Nsztv., illetve az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazni rendelt, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 6. § (1) bekezdése számos határidőt állapít meg. Egyes eljárási cselekményekre – mint pl. a népszavazási kérdés hitelesítéséről hozott határozattal szembeni felülvizsgálati kérelem elbírálása (Nsztv. 30. § (1) bekezdés), az aláírásgyűjtésre rendelkezésre álló idő (Nsztv. 19. § (1) bekezdés), az országos népszavazás kitűzésének határidői (Nsztv. 67. § (1) bekezdés, Ve. 6. § (1) bekezdés), az Országgyűlés törvényalkotási kötelezettségének teljesítésére vonatkozó határidő (Nsztv. 31. § (1) bekezdés) – a jogszabályok hosszabb, hónapokat is felölelő határidőket állapítanak meg.
[41] A Nemzeti Választási Bizottságnak jelen, 2018. október 4-én benyújtott népszavazási kérdés vizsgálatakor a népszavazás következtében megalkotandó új szabályozás hatályba lépésére vonatkozó időpont teljesíthetőségével kapcsolatban a releváns eljárási határidők maximumát kell figyelembe vennie. A népszavazási kérdés nem hitelesíthető ugyanis akkor, ha az abban foglalt jogalkotási kötelezettség határidőben nem teljesíthető.
[42] A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben foglalt új szabályozás hatályba lépésének időpontja szempontjából releváns határidők több mint 500 napot ölelnek át. Ezért a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint egy érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés következtében az Országgyűlés határidőben nem tudná jogalkotási kötelezettségét teljesíteni, valamint a jogalkalmazó szerveknek a megváltozott jogszabályi környezethez való felkészülésre sem állna rendelkezésre elegendő idő. Ezért Szervező által benyújtott népszavazási kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári és jogalkotói – egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[43] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés benyújtása formai szempontból nem felel meg az Nsztv. 3. § (4) bekezdésében, valamint 6. § (1) bekezdésében rögzített formai követelményeknek, valamint a tartalmi vizsgálat alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[44] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a XIX. cikk (4) bekezdésén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén és a (3) bekezdés b) pontján, a 36-44. cikkein, a Cnytv. 2. § b) pontján, az Áht. 22. § (3) bekezdés c) pontján, a Gst. 42. § (1) bekezdésén, a 2018. évi költségvetési törvény és a Kötv. I. melléklet LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet, a Tny. 2011. december 30-án hatályos 8. §-án, a Knymt. 21. § (1) bekezdésén, a 69. § a) pontján, a Ve. 6. § (1) bekezdésén, az Nsztv. preambulumán, az 1. § (1) bekezdésén, a 2. § (1) bekezdésén, a 3. §-án, a 4. §-án, a 6. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a 19. § (1) bekezdésén, a 30. § (1) bekezdésén, a 31. § (1) bekezdésén, a 67. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. november 15.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke