A Nemzeti Választási Bizottság
1045/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Donáth Anna Júlia magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 6 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvényt, hogy az állami támogatás igénybevételére vonatkozó szabályok a 2018. október 17-ét követően megkötött szerződésekre is alkalmazandóak legyenek?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. november 30-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. október 19-én személyes úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 20 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[3] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[4] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[7] Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazási célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazás immáron az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képést kivételes jellegének egyik legfontosabb következménye, hogy a választópolgárok csak olyan társadalmi kérdésekben döntsenek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[8] Jelen népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény (a továbbiakban: Ltp.) úgy módosuljon, hogy a 2018. október 17-ét megelőző állami támogatás igénybevételére vonatkozó szabályok a 2018. október 17-ét követően megkötött lakás-takarékpénztári szerződésekre is alkalmazandók legyenek.
[9] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról.”
[10] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…) a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. »A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.«” (ABH 2015, 697, 709-711.)
[11] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat, ha
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[12] Az Abh. indokolásában a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatában kifejtett érvelésre támaszkodva ismételte és erősítette meg azt, hogy „»[j]övőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó.« (ABH 2007, 394, 400.).” (ABH 2015, 697, 709-711.)
[13] A lakástakarékpénztári megtakarításokra vonatkozó állami támogatásra vonatkozó jogosultsági feltételeket az Ltp. a 21. §-ában rögzíti, amelynek értelmében megilleti az állami támogatás a lakás-előtakarékoskodót, illetve a kedvezményezettet – legfeljebb az első tíz megtakarítási év során – a lakás-előtakarékoskodó által az adott megtakarítási évben befizetett betét összegéhez igazodó mértékben, amelyet a lakás-előtakarékoskodónak a lakás-takarékpénztárnál – a szerződéskötéskor vagy később – benyújtott kérelme alapján a központi költségvetés évente nyújt. Az állami támogatás éves mértékét a 22. § (1) bekezdése rögzíti, eszerint az a lakás-előtakarékoskodó által az adott megtakarítási évben a lakástakarékpénztárnál az adott szerződés alapján betétként elhelyezett összeg harminc százaléka, legfeljebb azonban megtakarítási évenként hetvenkétezer forint.
[14] A fentiekre tekintettel a Bizottság azt vizsgálta, hogy az Ltp.-ben rögzített állami támogatás visszaállítása, mint Szervező kezdeményezésének célja, érint-e konkrét költségvetési kiadást.
[15] A Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: 2019. évi költségvetési törvény) 1. mellékletének XLII. fejezete tartalmazza a költségvetés közvetlen bevételeit és kiadásait. A XLII. fejezet 29. címszáma nevesíti a lakástámogatások elnevezésű 2019. évi előirányzatot, amelynek az egyéb lakástámogatások 1. alcímszám szerinti előirányzott működési kiadása 19 500 millió forint, az előirányzott felhalmozási kiadása 222 870 millió forint.
[16] A Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény (a továbbiakban: 2018. évi költségvetési törvény) 1. mellékletének XLII. fejezetének 29. címszáma tartalmazza a lakástámogatások költségvetési előirányzatát, amelynek szintén 1. alcímszáma rendelkezik az egyéb lakástámogatások összegéről. A 2018. évi előirányzat működési kiadásaként 35 250 millió forint, felhalmozási kiadásként 201 050 millió forint szerepel.
[17] Ahogy a 2019. évi és a 2018. évi költségvetési törvény, úgy a korábbi évek központi költségvetésről szóló, valamint a központi költségvetés végrehajtásáról szóló korábbi törvények is tartalmazzák a lakástámogatások adott évre irányadó előirányzatát, illetve annak teljesülésének mértékét. A lakástámogatások költségvetési előirányzatának egyik részeleme a lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatása. Az erre vonatkozó összegszerű kiadásokat a zárszámadási törvények általános indokolása tartalmazza.
[18] A Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény végrehajtásáról szóló T/1671. számú törvényjavaslathoz (a továbbiakban: Zárszámadási törvényjavaslat) fűzött általános indokolás II. fejezetében részletezi a központi költségvetés egyes kiadási előirányzataira vonatkozó támogatásokat. Az indokolás 2.4. pontja ismerteti a 2016. évi lakásépítési támogatásokat, így a családi otthonteremtési kedvezmény és adó-visszatérítési támogatást, a lakás-takarékpénztári megtakarítások támogatását, a lakásépítési kedvezményre fordított kiadásokat, valamint az egyéb kamattámogatásokat. A lakástámogatások előirányzat eszerint 2017-ben összesen 211 300 millió forintot tett ki, amelyből a tárgyévben 184 700 millió forint teljesült. A teljesült összegből a lakás-takarékpénztári megtakarítások költségvetési támogatása 61 600 millió forintot tett ki, amely a 2016-os évhez képest 13,4%-os emelkedést mutat.
[19] A 2016. évben megvalósult lakástámogatások összege a Magyarország 2016. évi központi költségvetésről szóló 2015. évi C. törvény végrehajtásáról szóló 2017. évi CLXX. törvény alapján 148 152 millió forintot tett ki, amelyből a törvényi általános indokolás alapján 54 303 millió forint szerepelt kiadásként lakástakarékpénztári megtakarítások támogatása jogcím alatt. A Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény végrehajtásáról szóló 2016. évi CXXII. törvény alapján a lakástámogatásokra vonatkozó 2015. évi összes teljesített kiadás 109 302,5 millió forint, amelyből az indokolás alapján 47 000 millió forintra rúgott a lakástakarékpénztári megtakarításokra vonatkozó összeg.
[20] Az Ltp. lakástakarékpénztárak állami támogatására irányadó szabályait a 2018. október 17-én hatályba lépett, a lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény módosításáról szóló 2018. évi LXIII. törvényt (a továbbiakban: Ltpmód.) jelentősen megváltoztatta. Az Ltp. újonnan beiktatott 24/A. §-a értelmében az Ltpmód. hatályba lépését követően kötött lakás-előtakarékossági szerződés esetében a lakás-előtakarékoskodót a 21. § szerinti állami támogatás nem illeti meg. Szintén új rendelkezésként szerepel a törvényben a 29. §, amely alapján az Ltpmód. hatályba lépését megelőzően kötött lakás-előtakarékossági szerződés megtakarítási idejének meghosszabbítása esetén a 21. § (1) bekezdése szerinti állami támogatás a meghosszabbított megtakarítási időre nem illeti meg a lakás-előtakarékoskodót, az állami támogatás ezen meghosszabbított megtakarítási időre nem igényelhető. Erre a 29. §-ra hivatkozik továbbá az Ltpmód. következtében kiegészült 22. § (1) bekezdése is, amikor kiveszi a 29. § szerinti meghosszabbítás eseteit az Ltp. azon szabálya alól, miszerint az állami támogatás mértékének és felső határának módosítása a már megkötött szerződéseket nem érinti.
[21] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottságnak a jelen kezdeményezés hitelesítésének vizsgálata kapcsán abban kellett állást foglalnia, hogy jelen népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás estén szükségszerűen következik-e a költségvetési törvényben meghatározott előirányzat emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben.
[22] A Bizottság rögzíti, hogy a magyarországi lakásépítések megvalósulását több, a központi költségvetésből biztosított kedvezménnyel ösztönzi az állam. Ezen lakásépítési támogatások egyik formája a lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatása, amelyre vonatkozó jogosultsági feltételekre és mértékére az Ltp. tartalmaz irányadó szabályokat.
[23] Az Ltp. 21. § (1) bekezdése alapján a lakás-előtakarékoskodót megillető állami támogatást a központi költségvetés nyújtja évente, a lakás-előtakarékoskodónak a lakás-takarékpénztárnál benyújtott kérelme alapján. A lakástakarékpénztári megtakarítások állami támogatására vonatkozó kiadások a lakástámogatások elnevezésű költségvetési előirányzat egy része, amelyet mind a 2019. évi költségvetési törvény 1. melléklet XLII. fejezet 29. címszáma, mind a jelenleg hatályos 2018. évi költségvetési törvény 1. melléklet XLII. fejezet 29. címszáma kiadási előirányzatként rögzíti. A korábbi évek költségvetési törvényeiben szereplő, lakástámogatások elnevezésű előirányzatának teljesülésével kapcsolatban továbbá mind a Zárszámadási törvényjavaslat, mind a korábbi évek elfogadott zárszámadási törvényei összegszerű kiadásokat tartalmaznak. Ezen zárszámadási törvényekhez fűzött általános indokolásokban, a lakástámogatások kiadási előirányzatán belül összegszerűen kerül rögzítésre a lakástakarékpénztári megtakarítások tételes, adott évekre vonatkozó összegszerű teljesítése.
[24] A Bizottság álláspontja szerint amennyiben a jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében a jogalkotó kiterjesztené az állami támogatást a 2018. október 17-ét követően kötött lakás-előtakarékossági szerződésekre is, akkor abból szükségszerűen következik a költségvetési törvény lakástámogatások előirányzat összegének emelésére vonatkozó jogalkotási kötelezettség, vagyis olyan jogalkotás, amely az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érintené.
[25] A fentiekre tekintettel a Nemzeti Választás Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés célját kizárólag jövőbeli költségvetési kötelezettségvállalással, a lakástámogatások kiadási előirányzat emelésével lehetne megvalósítani, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik.
[26] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontján, a 2019. évi költségvetési törvény 1. mellékletének XLII. fejezetén, a 2018. évi költségvetési törvény 1. mellékletének XLII. fejezetén, az Ltp. 21-22. §-án, a 24/A. §-án, a 29. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. november 15.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke