A Nemzeti Választási Bizottság
1049/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a dr. Hadházy Ákos Ányos magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza, hogy közterületen, újságban, internetes felületen, weboldalon ne legyen elhelyezhető olyan hirdetés, amely gyűlöletkeltésre alkalmas, illetve olyan magatartásra buzdít, amely magánszemélyekkel szembeni megkülönböztetésre irányul?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. december 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. november 13-án, postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]
[3] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.
[4] Mivel az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, ezért a Bizottság álláspontja szerint a teljesítés elmaradásához jogkövetkezmény nem fűzhető.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[7] Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazási célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazás immáron az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képest kivételes jellegének egyik legfontosabb következménye, hogy a választópolgárok csak olyan társadalmi kérdésekben döntsenek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[8] A népszavazásra javasolt kérdésnek az Alaptörvényben foglalt követelményeknek való megfelelésen túl eleget kell tennie a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”
[9] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[10] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[11] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség vonatkozásában a következő megállapításokat teszi.
[12] Szervező népszavazási kezdeményezése törvényben kívánja szabályozni olyan „hirdetések” közzétételének tilalmát, amelyek gyűlöletkeltésre alkalmasak, illetve magánszemélyek közti megkülönböztetésre irányulnak. A kezdeményezés a törvényi tilalmat közterületen, újságban, internetes felületen és weboldalon való megjelenés tekintetében kívánja előirányozni.
[13] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy Szervező kérdésével szabályozni kívánt tárgykör már a hatályos magyar jogrendszer része.
[14] Az Alaptörvény II. cikke az emberi méltósághoz való jogot deklarálja, a IX. cikk (1) bekezdése pedig a véleménynyilvánításhoz való jogot, mint az ún. kommunikációs alapjogok anyajogát nevesíti. Ez utóbbi alapjog – részben a II. cikkre tekintettel lévő – korlátozhatóságára vonatkozó szabályt az alkotmányozó Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításával iktatott az alkotmányba, amikor is a IX. cikket új (4) és (5) bekezdéssel egészítette ki. Ennek alapján „[a] véleménynyilvánítás szabadságának a gyakorlása nem irányulhat mások emberi méltóságának, továbbá a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a megsértésére. Az ilyen közösséghez tartozó személyek – törvényben meghatározottak szerint – jogosultak a közösséget sértő véleménynyilvánítás ellen, emberi méltóságuk megsértése miatt igényeiket bíróság előtt érvényesíteni.”
[15] A gyűlölködő megnyilvánulások egyes esetei okán az igényérvényesítésre a polgári jog személyiségvédelmi eszközrendszere [a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2:42-2:54. §], illetve a büntetőjog útján van lehetőség. A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 332. §-a tartalmazza a „közösség elleni uszítás” törvényi tényállását, mely bűncselekmény elkövetési magatartása az erőszakra vagy gyűlöletre uszítás.
[16] Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kifejtette, hogy gyűlöletre uszítás alatt nem valamely kedvezőtlen és sértő véleménynek a nyilvánítása, hanem olyan lázongó kifakadások értendők ide, amelyek alkalmasak arra, hogy az emberek nagyobb tömegében a szenvedélyeket oly magas fokra lobbantsák, amelyből gyűlölet keletkezvén, a társadalmi rend és béke megzavarására vezethet. E határozatában a testület úgy foglalt állást, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog - az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan - korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom).” (ABH 1992, 167, 178.)
[17] A Btk. törvényjavaslatához fűzött részletes miniszteri indokolás a 332. §-nak a véleménynyilvánítás jogához való viszonya kapcsán az alábbiakat rögzítette: „Az Alkotmánybíróság több évtizedes gyakorlatára - és az ezen időszak alatt mindig szem előtt tartott „clear and present danger” elvre - figyelemmel kijelenthető, hogy a közrend elvont veszélyeztetése nem alapozhat meg büntetőjogi felelősségre vonást, a köznyugalomnak csak egy bizonyos mérték fölötti megzavarása járhat a szabad véleménynyilvánításhoz való jog korlátozásával (jelen esetben büntetőjogi szankcióval). A törvény ezért a rendelkezés részévé teszi a köznyugalom megzavarására alkalmas módon történő elkövetést a gyűlöletre uszítás elkövetési magatartás esetében”.
[18] Mindezek mellett megemlítendő, hogy a „gyűlöletkeltés” alkotmányos mércéjét az Alkotmánybíróság dolgozta ki a 30/1992. (V. 26.) AB, a 12/1999. (V. 21.) AB és a 18/2004. (V. 25.) AB határozataiban, melyekben az 1978-as Btk.-beli közösség elleni izgatás törvényi tényállása kapcsán tett jelentős megállapításokat. Ennek során többek között Szervező által használt „gyűlöletkeltésre alkalmas” kifejezés kapcsán az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a „gyűlölet keltésére alkalmas egyéb cselekményt követ el” fordulat alkotmányellenes egyrészt a meghatározatlansága miatt, másrészt mert leszállítja a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos korlátozhatóságának a küszöbét.
[19] A Btk.-ban rögzített törvényi tényálláson túl, ahogyan az már rögzítésre került, hogy a Ptk. szerinti személyiségi jogvédelmi szabályok tiltják az olyan magatartás tanúsítását, amely mások személyiségi érdekének sérelmét okozhatja, vagy veszélyezteti. A Ptk. a személyiség magánjogi védelmének középpontjába az emberi méltósághoz való jogot helyezi, ez minden nevesített és nem nevesített személyiségi jog „anyajoga”. A Ptk. általános jelleggel védi a személyiségi jogokat, a 2:42. § (1)-(2) bekezdéseiben foglalt generálklauzula alapján valamennyi nevesített és nem nevesített személyiségi jog védelme alatt áll.
[20] Jelen kérdés vizsgálata kapcsán mindenképp szükséges megemlíteni a Ptk. 2:43. §-ában nevesített személyiségi jogok közül a becsülethez és a jóhírnévhez való jogot. A jóhírnév és a becsület védelme alkotmányos alapjog, amely a szólásszabadság korlátozását jelenti. Mindennek alapja az Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikk (2) bekezdése, amely kifejezetten elismeri, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának jogát törvényben – egyebek mellett – mások jóhírnevének védelme érdekében korlátozni lehet.
[21] A Ptk. 2:54. § (5) bekezdésében foglalt szabállyal a jogalkotó – az Alaptörvény IX. cikk (4) és (5) bekezdésének végrehajtása érdekében – a közösségekkel szembeni ún. „gyűlöletbeszéd” magánjogi szankcionálásának törvényi alapját is megteremtette. E szerint a közösség bármely tagja jogosult harmincnapos jogvesztő határidőn belül a bírósághoz fordulni, ha személyiségének lényeges vonása az adott közösséghez tartozás és a közösséget nagy nyilvánosság előtt sértő vagy kifejezésmódjában indokolatlanul bántó jogsérelem érte. A gyűlöletbeszéd magánjogi szankcionálásának hátterében az az alkotmánybírósági és legfelsőbb bírósági gyakorlat áll, hogy amely szerint egyes csoportok esetében a csoportot ért jogsérelem átsugárzik a csoport tagjaira, akik így jogosultak lehetnek igényérvényesítésre.
[22] A személyiségi jogok megsértése esetén az igényérvényesítés személyesen történhet, a jogsértés megállapításához pedig a Ptk. vegyes jellegű szankciókat fűz (pl. erkölcsi, illetve vagyonjogi jellegűeket).
[23] Ahogyan az a fentiekben bemutatásra került, az Alaptörvényben deklarált emberi méltósághoz való alapjog egyik anyagi jogi biztosítéka az ún. gyűlöletvezérelt cselekményekkel szembeni büntetőjogi eszközök, amelyek egyben a véleménynyilvánítás szabadsága alapjog korlátját is jelentik. E szabályokkal kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy az Európai Unióról szóló szerződés 67. cikkének (3) bekezdése is a rasszizmus és az idegengyűlölet egyes formáinak és megnyilvánulásainak büntetőjogi eszközökkel való történő leküzdése szükségességét írja elő. Ennek végrehajtása érdekében született meg a Tanács 913/2008/IB kerethatározata, amely szerint egyes rasszista vagy idegengyűlölő céllal elkövetett magatartásformák bűncselekményként való büntetést vonnak maguk után, ezért a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy ezeket a bűncselekményeket hatásos, arányos és visszatartó erejű büntetésekkel sújtsák. Ezek a cselekmények akkor büntetendők, ha alkalmasak az erőszakra vagy gyűlöletre uszításra a sértett csoport, vagy annak egyes tagjai ellen. A magyar büntetőjogi szabályozás az uniós jogszabályokkal összhangban szabályozza a gyűlölet-bűncselekményekkel szembeni fellépést.
[24] A büntetőjogi szabályozás a közösség elleni uszítás törvényi tényállásával, a meghatározott közösséggel, míg a rágalmazás és a becsületsértés tényállásaival (Btk. 226. és 227. §) a konkrét személy elleni gyűlölködő megnyilatkozásokkal szemben nyújt védelmet. A büntető törvényi tényállásokat ki nem merítő, de az emberi méltóságot sértő, gyűlöletkeltő közlésekkel szemben pedig a polgári jogi felelősségi rendszer eszközei biztosítanak fellépést. Közös jellemzőjük, hogy azok nem csak a szóban, hanem az írásban, illetve bármilyen más formában megnyilvánuló tevékenységekkel szembeni fellépésre is módot adnak.
[25] Fentiek alapján sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, hogy figyelemmel a hatályos szabályozásra, a népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes szavazás eredménye alapján mi az a többlettartalom, amellyel a fentiekben bemutatott büntető és magánjogi szabályozást ki kellene egészíteni, vagy milyen ponton kellene módosítania azokat. Ennek kérdésnek az eldöntése azért sem tartozhat a jogalkotói mérlegelés körébe, mert a kérdésben felvetett esetkört a hatályos jogszabályok jelenleg is szabályozzák.
[26] Emellett nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a kérdésből származó jogalkotási feladat teljesítése során a jogalkotónak figyelemmel kell lennie arra az elvi tételre is, amelyet az Alkotmánybíróság a már hivatkozott 12/1999. (V. 21.) AB határozatban rögzített. E szerint a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányosan megvont külső korlátja a gyűlöletre uszítás, mint olyan küszöb, amelyet átlépve a magatartás büntetendővé válik. „A már száz éve követett bírósági gyakorlat szerint is csakis az uszítás foglalja magában azt a „bizonyos mérték” fölötti veszélyt, amely a véleménynyilvánításhoz való jogi korlátozást megengedhetővé teszi. A gyűlölet keltésére alkalmas egyéb cselekmény büntethetősége nemcsak azért alkotmányellenes, mert leszállítja a korlátozhatóság küszöbét, (…) de meghatározatlansága miatt is”. (ABH 1999, 106, 111-113) Erre tekintettel a kérdés egyik lehetséges értelmezése alapján – amely szerint egy érvényes és eredményes népszavazás alapján a véleményszabadság további korlátozását kell megvalósítani – az Alaptörvénybe ütközés is felmerül.
[27] A kezdeményezés szövege elsődlegesen azt határozza meg, hogy a gyűlöletkeltésre alkalmas hirdetések milyen felületen ne legyenek elhelyezhetők, de azt nem, hogy mi az a törvényi tényállási elem, ami a kérdésben használt „gyűlöletkeltésre alkalmas” kitétel magába foglal, ám a hatályos büntetőjogi és polgári jogi szabályok nem vagy nem megfelelő módon szabályozzák. Mindezek alapján nem egyértelmű a választópolgár számára, hogy a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, az arra adott igen válasszal – figyelemmel a véleménynyilvánítás szabadsága korlátozhatóságának alkotmányos határaira is – a hatályos szabályozáshoz képest miben áll annak a plusz jogi korlátozásnak megteremtése vagy a meglévő korlátozásnak a módosítása, amire vonatkozóan kéri, hogy azt a jogalkotó a népszavazás eredményeképp törvénybe iktassa.
[28] A kezdeményezés célja továbbá olyan hirdetések elhelyezésének tilalmazása is, amely „olyan magatartásra buzdít, amely magánszemélyekkel szembeni megkülönböztetésre irányul”. A kezdeményezés szövege a „megkülönböztetés” szó előtt nem tartalmazza a „hátrányos” jelzőt, ami miatt a kérdés szó szerinti értelmezése alapján abból az a tartalom is kiolvasható, hogy a kérdés generálisan minden, így a pozitív megkülönböztetést tartalmazó hirdetések közzétételét is tilalmazni kívánja. E körben a Bizottság utal az Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdése, amely szerint „Magyarország az esélyegyenlőség és a társadalmi felzárkózás megvalósulását külön intézkedésekkel segíti”. A megkülönböztetés általános tilalma alóli kivételt jelent idézett alaptörvényi rendelkezés, amely alapján Magyarország az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedéseket is tesz. E rendelkezés értelmében az egyenlőség tartalmi megvalósulását szolgáló, az esélyegyenlőtlenség felszámolása érdekében tett pozitív megkülönböztetés megengedett.
[29] A kérdés jelenlegi megfogalmazása lehetőséget teremt arra, hogy az abban foglalt részkérdések két külön álló, tartalmilag egymástól elválasztható és nem teljes mértékben összefüggő tételként legyenek értelmezhetők. Ennek alapján a kérdésben foglalt első részkérdés arra irányul, hogy tilalmazza az olyan hirdetések közzétételét, amelyek gyűlöletkeltésre alkalmasak, a másik részkérdés pedig arra, hogy tilalmazza az olyan magatartásokra buzdító hirdetéseket, amelyek magánszemélyekkel szembeni bármilyen jellegű megkülönböztetésre irányulnak. A gyűlöletkeltésre alkalmas és a bármilyen, így a pozitív megkülönböztetést tartalmazó hirdetések közzétételének tilalmazására vonatkozó szabályozás, két jelentősen eltérő tárgykörre vonatkozik, ennél fogva azok egy kérdésben való szerepeltetése sérti a választópolgári egyértelműséget. Mivel a kérdés jelenlegi megfogalmazása alapján a benne foglalt részkérdések egymástól függetlenül, illetve ellentétes tartalommal is megválaszolhatók, ezt a Bizottság az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli.
[30] Az általános esélyegyenlőségi szabályt az Alaptörvény fentiekben hivatkozott XV. cikkének (1) bekezdése az alábbiak szerint rögzíti: „A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. Az indokolás szerint egyenlőséget az Alaptörvény nemcsak a bíróság előtti egyenlőségként, hanem annál általánosabban fogalmazza meg. Az általános jogegyenlőségi szabály mellett külön rögzíti azt is, hogy az alapvető jogokat mindenki számára bármely megkülönböztetés nélkül kell biztosítani. A megkülönböztetés alapjaként a (2) bekezdésben egyes helyzeteket kiemel az Alaptörvény, a felsorolás azonban nem taxatív, a nevesítve nem szereplő egyéb helyzetek alapján is tilos a hátrányos megkülönböztetés.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés kapcsán utal az Alkotmánybíróság 42/2012. (XII. 20.) számú határozatban részletesen kifejtett alábbi álláspontjára: „[a]z Alkotmánybíróság egyenlőséggel kapcsolatos gyakorlata szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes [pl. 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.]. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem tekinthető viszont az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg, mert alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható – azonos csoportba tartozó – személyi körben lehetséges. „Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket.” [8/2000. (III. 31.) AB határozat, ABH 2000, 56, 59.]
[32] Emellett a közvetett és a közvetlen hátrányos megkülönböztetés törvényi tényállását rögzíti az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szól 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.) 8. és 9. §-a. Az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igények az Ebktv. II. fejezetében, valamint külön jogszabályokban meghatározott eljárások során - így különösen személyiségi jog érvényesítése iránti per, munkaügyi per, közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per, valamint fogyasztóvédelmi, munkaügyi vagy szabálysértési hatóságok eljárása során - érvényesíthetőek.
[33] Ha eltávolodva a szigorúan vett nyelvtani értelmezéstől a kérdés szövegéből azt a következtetést vonjuk le, hogy az „illetve” szó után következő tagmondatban Szervező a hátrányos megkülönböztetésre irányuló tartalmat magukban hordozó hirdetések közzétételét kívánja megtiltani, úgy a fentiekben kifejtettek alapján nem világos, hogy a kérdésben nevesített „magánszemélyek” esetében van-e olyan közös tulajdonság, amely alapján homogén közösséget alkothatnak, mivel heterogén közösséggel szemben a hátrányos megkülönböztetés nem értelmezhető.
[34] Fentieket összegezve, a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdésben használt “illetve” kötőszó mondatszerkezeti szempontból többféle értelmezési lehetőséget is felvet. Vonatkozhat az előtte szereplő állítás helyreigazítására, helyesbítésére („azaz”), értelmezhető a választó mondatok, mondatrészek kötőszavaként mintha ugyanaz az egy vagy több állítás külön-külön mindegyik lehetőségére vonatkozna („és”), végül a két tagmondat közti választás kötőszavának („vagy”) is megfeleltethető. Mindezek alapján a kérdésről egyértelműen megállapítható, hogy az összetett szerkezetű, mivel több olyan tagmondatból áll, amelyekre külön-külön válaszok adhatóak
[35] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
[36] A Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság gyakorlatában a népszavazásra javasolt kérdéssel szemben alapvető követelmény, hogy ne hallgasson el fontos, lényeges következményeket. A választópolgárnak ugyanis tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változnak. [Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés]
[37] Amiatt, hogy a kezdeményezés részben már törvényileg szabályozott, a népszavazási kérdésben szereplő alkérdések külön-külön is megválaszolhatóak, a jogalkotás szempontjából pedig az eltérő értelmezési lehetőségek különböző eredményre vezető megoldási lehetőségeket foglalnak magukba, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[38] A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a II., a IX. és a XV. cikkén, a 8. cikkén, a Ptk. 2:42-2:54. §-án, a Btk. 226. §-án, a 227. §-án és a 332. §-án, az Ebktv. 8. §-án, a 9. §-án és a II. fejezetén, az Nsztv. preambulumán, a 3. §-án, a 4. §-án, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-án és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. december 11.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke