A Nemzeti Választási Bizottság
11/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Munkáspárt (1046 Budapest, Munkácsy Mihály utca 51/a., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a milliárdosok különadóval járuljanak hozzá a koronavírus járvány költségeihez?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. augusztus 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. október 15-én meghatalmazott útján nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek mindegyik megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az elbírálási határidő megszakadása és újrakezdése]
[3] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében rögzített elbírálási időtartama alatt a Kormány az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdésében meghatározott hatáskörében eljárva 2020. november 4-i hatállyal az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó SARS-CoV-2 koronavírus világjárvány (a továbbiakban: koronavírus világjárvány) következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel. A Kormány a veszélyhelyzet idejére eső időközi választásokra vonatkozó átmeneti rendelkezésekről szóló 483/2020. (XI. 5.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésében, majd az Országgyűlés – az ezt megerősítő – a koronavírus-világjárvány második hulláma elleni védekezésről szóló 2020. évi CIX. törvény 4. § (5) és (8) bekezdéséiben rögzítette, hogy a veszélyhelyzet megszűnését követő napig országos népszavazás nem kezdeményezhető, és az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők – a helyi népszavazás kezdeményezése érdekében folytatott aláírásgyűjtésre vonatkozó határidő kivételével – megszakadnak. A határidők a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[4] Mivel az országos népszavazási kezdeményezés elbírálásának határidejére vonatkozó szabály – az Nsztv. 11. § (1) bekezdése – a törvény II. Fejezetében található, ezért a kezdeményezés tekintetében az elbírálás, a határidő leteltét megelőzően, 2020. november 6-án megszakadt.
[5] A 483/2020. (XI. 5.) Korm. rendelet 2020. november 11-én, a 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelet és a 2020. évi CIX. törvény 2021. február 8-án hatályát vesztette. Ugyanezen a napon azonban hatályba lépett a veszélyhelyzet kihirdetéséről és a veszélyhelyzeti intézkedések hatálybalépéséről szóló 27/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amellyel a Kormány ismételten veszélyhelyzetet hirdetett, amely a kezdeményezés elbírálásának időpontjában is fennáll. Szintén 2021. február 8-án lépett hatályba a veszélyhelyzet idejére eső időközi választásokra, valamint az országos és helyi népszavazásokra vonatkozó átmeneti rendelkezésekről szóló 30/2021. (I. 29.) Korm. rendelet, amelynek 6. §-a a fentiekben hivatkozott jogszabályi rendelkezésekkel azonos módon rendelkezett. Kimondta, hogy a hatályba lépésével az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők megszakadnak és azok a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[6] A 30/2021. (I. 29.) Korm. rendelet 2021. február 22-én vesztette hatályát, azonban ugyanezen a napon hatályba lépett a koronavírus-világjárvány elleni védekezésről szóló 2021. évi I. törvény (a továbbiakban: Tv)., amelynek 4. § (5) – (6) bekezdései tartalmazzák az Nsztv. országos népszavazási kezdeményezésre vonatkozó szabályainak a veszélyhelyzet idején való eltérő alkalmazást előíró rendelkezéseit. A törvényalkotó ebben a jogszabályban is fenntartotta a korábbi szabályozást és rögzítette, hogy az Nsztv. II. és III. Fejezetében foglalt határidők megszakadnak és azok a veszélyhelyzet megszűnését követő napon kezdődnek újra.
[7] 2021. július 21-én kihirdetésre került és ugyanezen a napon 8 órakor hatályba lépett az országos népszavazás megrendezhetőségéről szóló 438/2021. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet).
[8] A Rendelet 1. §-a rögzítette, hogy a Tv. 4. §-a azzal az eltéréssel alkalmazandó, hogy országos népszavazás kezdeményezhető, továbbá az Nsztv. II. Fejezetében meghatározott határidők – így az országos népszavazási kezdeményezések elbírálásának határideje is – újrakezdődnek.
[9] A fenti levezetés alapján megállapítható, hogy a Nemzeti Választási Bizottság számára 2021. július 22-én kezdődött újra jelen kezdeményezés elbírására vonatkozó kötelezettségének határideje.
III.
[Az országos népszavazás funkciója]
[10] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[11] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[12] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
IV.
[Központi adónemről szóló törvény tartalmába ütközés, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[13] Jelen népszavazási kezdeményezés célja, hogy a milliárdosokként hivatkozott személyek egy számukra kialakított különadó formájában járuljanak hozzá a koronavírus járvány költségeihez.
[14] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza az úgynevezett tiltott tárgyköröket, azaz, hogy mely kérdésekben nem lehet országos népszavazást tartani. A (3) bekezdés b) pontja alapján a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról nem tartható országos népszavazás.
[15] A Kúria a Knk.IV.37.951/2018/2. számú határozatában kifejtette, hogy „a (3) bekezdés felsorolása, amennyiben nem alaptörvényi törvényhozásról szól, minden elemében jogalkotási tárgyakat és nem cím szerint jegyzett törvényeket tartalmaz. A b) pont például a „központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról” szóló tárgyköröket jelöli kizártként. Ebben a felsorolásban is egyértelműen a tartalmakról van szó, mert például „a helyi adók központi feltételeiről” címmel törvény nincsen, csak helyi adókról szóló törvény (1990. évi C. tv.), amelyik a helyi adóknak a törvényi szabályait tartalmazza. Központi adónemről szóló törvény alatt pedig nyilvánvalóan az egyes központi adónemekről szóló, egyenként megalkotott törvényeket kell érteni.”
[16] Az, hogy az alaptörvényi tilalom elsősorban nem konkrét törvényeket, hanem a jogalkotási tárgyat védi, fontos szempont a Bizottság álláspontja szerint. A hatályos jogszabályok ugyanis nem rendeznek olyan adókötelezettséget, amely személyek (esetlegesen hozzáérthetően gazdasági társaságok, más szervezetek) jövedelem vagy vagyoni helyzet által meghatározott konkrét körét érintenék, és amelynek kivetése a járványügyi kiadásokhoz való hozzájárulás szükségességével lenne indokolva. A kérdésben tartott sikeres népszavazás alapján azonban egy új törvényben egy új központi adónemet kellene bevezetnie az Országgyűlésnek, amelynek a népszavazás lényegében csak a kötelezettjeit határozná meg ráutaló jelleggel.
[17] A kezdeményezés az új adónem befizetésével kapcsolatban tételes rendelkezést nem tartalmaz, csupán az adó célját jelöli meg, kivetése nem a helyi önkormányzatok rendszeréhez kapcsolódik, alanyai magánszemélyek (esetlegesen gazdasági társaságok, más szervezetek), így egyértelműen központi adónem lenne, amelynek bevételei a központi költségvetés bevételeit képeznék a befizetők számától, a befizetések nagyságától, a beszedés módjától, valamint a felhasználás céljának és rendjének módjától függetlenül.
[18] A Bizottság álláspontja szerint az Alaptörvényben meghatározott tilalom ebben az esetben is érvényesül. Bár a kezdeményezésben szereplő adónem még nem létezik, a kívánt szabályozás tárgyköre megfelel a 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában szereplő tárgykörnek (központi adónem), és a kezdeményezés alapján megalkotott új törvény már szöveg szerinti értelmezésben is rögtön a népszavazási tilalom alá esne. Az pedig az alaptörvényi szabályrendszer egészét nézve nem támasztható alá, hogy a központi adónemek szabályainak csak a módosítása tiltott, új adónem létrehozása viszont megengedhető.
[19] Ahogyan már kifejtésre került, az Alaptörvény tiltott tárgykörként határozza meg a központi adónemről szóló törvény tartalmáról szóló népszavazást. A Bizottság álláspontja alapján – a Kúria joggyakorlatát is figyelembe véve – az Alaptörvény szabályozásának lényege, hogy a központi adónem mint védett tárgykör jelenik meg a tiltott tárgykörök között. Erre való tekintettel a Bizottság meglátása szerint nem hozható létre népszavazás útján olyan törvény, amelynek tartalma az Alaptörvény rendelkezései értelmében tiltott tárgykörnek minősülne, így a jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés nem bocsájtható népszavazásra.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[20] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[22] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[23] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés különadó bevezetésével kötelezné a „milliárdosokat” a koronavírus-járvány költségeihez való hozzájárulásra. A Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdés számos olyan általánosítást tartalmaz, amelyek okán a kérdés sem a választópolgári sem pedig a jogalkotói egyértelműség kritériumának nem felel meg.
[24] A hazai jogrendszer részét képező és az egyes központi adókról szóló törvények (mint például: a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény, a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény) felépítésüket és tartalmukat tekintve tartalmazzák a központi adónem alanyát, az alapját, vagyis, hogy mi után kerül kivetésre az adó az adóalanyra, az adónem tárgyát, illetve annak mértékét. A jogalkotói egyértelműséget és a választópolgári egyértelműséget is sérti, hogy Szervező által népszavazásra szánt kezdeményezés nem tartalmazza konkrétan, hogy ki lenne az adó alanya, így tehát nem ad iránymutatást arra vonatkozóan, hogy a bevezetni kívánt különadó alanyai kizárólag természetes személyek lennének-e, vagy kizárólag jogi személyek és egyéb szervezetek, vagy esetlegesen az adó alanyi körébe tartoznának mind a természetes személyek, mind pedig a jogi személyek és egyéb szervezetek is.
[25] Az adó tárgya az a jog, jogosultság, dolog vagy tevékenység, amely után az adót fizetni kell. Egy adót annak tárgya szerint többféleképpen lehet csoportosítani, így az lehet: jövedelmet terhelő (jövedelem alapú), vagyont terhelő, fogyasztás jellegű, továbbá konkrét tárgyhoz kapcsolódó. A népszavazásra szánt kezdeményezésben meghatározott különadó céljával összefüggésben kikövetkeztethető, hogy – bár a bevezetni kívánt adónem tárgya tekintetében nem található a kérdésben erre vonatkozó információ – az jövedelmet vagy vagyont terhelő adónem lenne.
[26] Ezen egyértelműségi problémával szoros összefüggésben az sem egyértelmű a népszavazási kezdeményezésből, hogy az adóalanyok meghatározása az utaló „milliárdos” kifejezés alapján hogyan történhetne. Mi alapján lenne megállapítható, hogy ki vagy mi tartozik a milliárdosok fogalmi körébe, vagyis, hogy a milliárdosok, mint alanyi kör jövedelem vagy vagyon alapján lenne meghatározva.
[27] Jelen eljárás tárgyát képező kérdés a tekintetben sem egyértelmű, hogy mekkora lenne a bevezetni kívánt különadó mértéke, vagyis mi lenne az a mennyiség, amely az adó összegének az adó alapjára való vetítéséből keletkezne. Tekintettel arra, hogy jelen kezdeményezés nem ad iránymutatást a bevezetni kívánt különadó mértékére vonatkozóan, így abban a tekintetben sem nyújt támpontot, hogy az adó mértéke adótétellel vagy adókulccsal kerülne meghatározásra. A kezdeményezés továbbá nyitva hagyja azon kérdést is, hogy a különadó megfizetésére miként kerülne sor, így az mikor lenne esedékes: havonta, negyedévente, félévente vagy évente, esetlegesen egyszeri beszedésre kerülne csak sor.
[28] A Bizottság a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségi vizsgálata során azt is megállapította, hogy Szervező által a kezdeményezésben használt megfogalmazás, mint a „koronavírus járvány költségei” egy túl tágan és szerteágazóan értelmezhető kifejezés, amely így nem felel meg a Kúria következetes joggyakorlatának, miszerint a kérdés megfogalmazása világos és egyféleképpen értelmezhető legyen, valamint, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, azért, hogy tudatosan átgondoltan tudják a leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
[29] Egy humánjárvány, így a WHO által világjárványnak minősített koronavírus járvány kezelése és az ezzel összefüggő intézkedések, valamint az általa okozott hatások, – mint például a nemzetgazdaságban bekövetkezett negatív változások – számos különböző fajtájú és mértékű költséget foglal magában. Így például a járvány kapcsán felmerülnek tárgyi kiadások, mint a fertőzöttek felderítéséhez szükséges tesztek költségei, a fertőzöttek ellátásának költségei, az őket ellátó egészségügyi dolgozók megfelelő védelméhez szükséges kiadások, így a szájat és orrot eltakaró maszk és védőruházat biztosítása, továbbá felmerülnek személyi költségek, mint az egészségügyi dolgozók többletmunkájának megtérítése. Ezeken túlmenően pedig felmerülnek azon költségek is, amelyek a járvány elleni védekezés során hozott szigorítások okán vetődnek fel, így azon szektorban dolgozók (például szórakoztatóipar, vendéglátóipar, turizmus) állami segítése, akik a járvány terjedésének megelőzése érdekében időszakosan nem gyakorolhatták foglalkozásukat. Az is felvethető, hogy a járványnak vannak olyan a nemzetgazdaság egyes szereplőinél keletkezett költségei (elsősorban magánszemélyeknél, gazdasági társaságoknál), amelyeket a jelenlegi keretek között végül nem érint állami, központi költségvetési kompenzáció, így egy új különadó mértékének meghatározásánál kulcsszerepet játszana, hogy ezek a becsült tételek bevonhatók-e az elérni kívánt adóbevétel meghatározásába. Az általánosító „költség” meghatározás azonban ezekre a lényeges kérdésekre nem tartalmaz eligazítást.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény 8. cikkén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a Rendelet 1. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. július 30.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke