A Nemzeti Választási Bizottság
116/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a legfőbb ügyészt e tisztségéből visszahívhassa?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. október 27-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2017. szeptember 20-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-128690/2017. számú, 2017. szeptember 19-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a alapján a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt – lényegében az Országgyűlés helyébe lépve –, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] Szervező által benyújtott kezdeményezés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően a legfőbb ügyészt – mandátumának lejárta előtt – az Országgyűlés e tisztségétől visszahívással megfoszthassa. A legfőbb ügyész visszahívhatóságának lehetőségét a Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 52. § (1) bekezdése biztosította egészen a rendszerváltásig, amikor az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvénnyel hatályon kívül helyezték azt. Törvényi szinten az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény is rendelkezett a legfőbb ügyész visszahívhatóságáról, melyet a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény módosításáról szóló 1989. évi XLVI. törvénnyel ugyancsak hatályon kívül helyeztek. A korábbi modell a legfőbb ügyész Országgyűlésnek való felelősségére épült, amelyben a visszahívás gyakorlása, egy szabad, tehát szükségképpen politikai szempontok érvényesítését is lehetővé tevő országgyűlési mérlegelésen alapuló döntést, és ennek következtében hivatalvesztést jelentett.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés a hatályos ügyészségi rendszer modelljének megváltoztatására irányul, egy a rendszerváltás előtti szabályozásból ismert, az ügyészség alkotmányos státuszát alapvetően meghatározó intézmény, a visszahívás ismételt bevezetésével.
[8] Az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy „a legfőbb ügyész és az ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője.”
[9] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a visszahívás intézménye ellentétben áll az Alaptörvényben rögzített ügyészi függetlenség követelményével, tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egy olyan ügyészségi rendszer visszaállítását célozza, mely szemben áll az ügyészség függetlenségének fent hivatkozott elvével azáltal, hogy az ügyészi szervezet vezetőjének és irányítójának, a legfőbb ügyésznek a politikai érdekek mentén történő leváltását tenné lehetővé.
[10] A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban Üsztv.) 22. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik a legfőbb ügyészi tisztség megszűnésének eseteiről:
„22. § (1) A legfőbb ügyészi tisztség megszűnik:
a) a megbízatási időtartam [Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdés] leteltével;
b) felmentésével;
c) lemondásával;
d) hetvenedik életévének a betöltésével;
e) országgyűlési, európai parlamenti, helyi önkormányzati képviselővé, nemzetiségi szószólóvá, illetve polgármesterré történő megválasztásával [48. § (2) bekezdés], továbbá a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó állami vezetővé (a továbbiakban: állami vezető) történő megválasztásával vagy kinevezésével;
f) összeférhetetlenségének megállapításával (47. §);
g) hivatalvesztése kimondásával;
h) a bíróságnak vele szemben bűncselekmény miatt szabadságvesztést, közérdekű munkát kiszabó jogerős határozatával, továbbá, ha büntetőeljárás során jogerős határozattal kényszergyógykezelését rendelték el;
i) halálával;
j) ha a 11. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek valamelyike már nem áll fenn.”
[11] A fent hivatkozott megszűnési okok közös jellemzője, hogy a legfőbb ügyészi tisztség megszűnésére okot adó feltételek mind az Üsztv.-ben szabályozottak. Jelen népszavazási kérdés vizsgálatakor külön említést érdemelnek az Üsztv. 22. § (1) bekezdés b) és g) pontjaiban rögzített megszűnési okok, nevezetesen a felmentés, valamint a hivatalvesztés esetei. Ezek kimondásához ugyanis – a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő visszahíváshoz hasonlóan – szükséges az Országgyűlés döntése. A visszahíváshoz képest lényeges különbség azonban, hogy egyrészt mind a felmentés, mind a hivatalvesztés esetében az Üsztv. rögzíti a megszüntetéshez szükséges feltételeket, melyek biztosítják az Országgyűlés – politikai mérlegeléstől – független döntését, másrészt az Üsztv. 23. § (2) és (7) bekezdései értelmében a felmentés, illetve hivatalvesztés esetében a köztársasági elnök javaslata nélkül az Országgyűlés nem kezdeményezheti a legfőbb ügyészi tisztség megszüntetését. Ez ugyancsak a legfőbb ügyészi tisztség függetlenségét biztosító rendelkezés, tekintettel a köztársasági elnök magyar jogrendszerben betöltött, – Országgyűléstől független – kiegyensúlyozó szerepére.
[12] A fentiekre tekintettel a legfőbb ügyészi tisztség megszűnésének valamennyi olyan esete szabályozva van az Üsztv.-ben, melyek mentesek a politikai szempontú mérlegeléstől. Az Alkotmánybíróság 3/2004. (II. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: AB határozat) több aspektusból vizsgálta a legfőbb ügyész függetlenségével kapcsolatos szabályokat annak interpellálhatóságának vizsgálata során, kiemelve ezen pozíció politikai függetlenségét az Országgyűléstől. Az Alkotmánybíróság a határozatban alapvetésként rögzítette, hogy a „legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek.” [3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48, 49.]
[13] Az Alaptörvény a legfőbb ügyész státuszára vonatkozóan csak a megbízatási idő alaptörvényi rögzítésében hozott változást az Alkotmányhoz képest. Az Alaptörvény 29. cikk (4) bekezdése értelmében „A legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Az AB határozat indoklásában kiemeli, hogy önmagában az a tény, hogy valamely közjogi pozícióba az Országgyűlés választ meg valakit, nem jelenti automatikusan azt, hogy a közjogi tisztséget betöltő személy az alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek. Az AB határozat kijelölte az ügyészség pontos helyét és szerepét az igazságszolgáltatásban. Annak ellenére, hogy a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja meg, sem a ő, sem maga az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész ezért egyedi ügyben sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható, vagyis független és nincs politikai felelőssége, mivel hiányzik annak két alapvető eleme: a számon kérhetőség és szankcionálhatóság. Ez azonban nem érinti az Országgyűlés irányában fennálló közjogi, alkotmányjogi felelősségét.
[14] Az Alkotmánybíróság határozatának indokolásában megállapította, hogy „Az ügyészség és a legfőbb ügyész feladatának ellátása során csak az Alkotmányra és más jogszabályokra kell, hogy tekintettel legyen; más szervnek vagy közjogi méltóságnak nincs alárendelve, tevékenységét nem más szerv általános irányítása alatt végzi, az ügyészeknek utasítást csak a felettes ügyész, illetve a legfőbb ügyész adhat, míg a legfőbb ügyész nem utasítható. Az Országgyűlés a legfőbb ügyészt csak általánosságban, az éves ügyészi beszámolón, illetve az interpelláció/kérdésfeltevés képviselői jogosítványán keresztül ellenőrizheti.” [3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48, 49.]
[15] Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 3. § (1) bekezdése az AB határozattal összhangban megállapítja a kizárólag törvénynek való alárendeltséget: „Az ügyészség független, csak a törvényeknek alárendelt önálló alkotmányos szervezet.”
[16] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre tekintettel, valamint az AB határozat 3.7. pontjával összhangban megállapítja, hogy „a legfőbb ügyész (vagy az ügyészség) által konkrét ügyben hozott döntés nem eredményezheti a legfőbb ügyész hivatalából való elmozdítását az Országgyűlés által.”
[17] A Bizottság álláspontja szerint a visszahívás intézménye az ügyészség státuszának az Alaptörvényben meghatározott, és az azzal összhangban álló törvényi rendelkezésekben kifejtett, illetve az Alkotmánybíróság által értelmezett modelljével összeegyeztethetetlen, annak bevezetése csak az Alaptörvény módosításával lehetséges. A visszahívás intézményének visszaállításával a legfőbb ügyész és az ügyészség – Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdésében biztosított – függetlensége sérülne.
[18] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[19] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, melynek következtében az Alaptörvény módosítása válna szükségessé, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási érintettség vizsgálata]
[20] A Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek találta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés nem tartozik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütköző tiltott tárgykörbe.
[21] Az Alkotmánybíróság 25/2004. (VII. 7.) AB határozatában foglalkozott részletesen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában szereplő szervezetalakítási tilalom, mint tiltott népszavazási tárgykör tartalmával. Ez az alkotmányos rendelkezés tartalmilag megegyezik a jelenleg hatályos, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerinti tilalommal. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta: „Az Alkotmány szabálya szerint már nem csak személyi kérdésekben való döntésekről nem lehet országos népszavazást tartani, hanem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási (szervezetátalakítási, szervezetmegszüntetési) kérdésekről sem. Olyan következtetésre nem lehet jutni az Alkotmány szövege alapján, hogy a tilalom csupán valamely szerv belső szervezetének átalakítását érintő kérdésre vonatkozik. Az Alkotmány szervezetalakítás alatt nem csupán valamely szerv belső szervezetének megállapítását érti, hanem a szerv létrehozását vagy átalakítását is.” [25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 384.]
[22] Az Alkotmánybíróság egy későbbi eljárása során az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására és mandátumának idejére vonatkozó népszavazási kezdeményezést vizsgálta [163/2010. (IX. 15.) AB határozat]. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította: „[a] népszavazási kérdés alapján a választópolgároknak egy olyan értelmű törvény meghozataláról kell állást foglalniuk, amely megváltoztatná az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására vonatkozó jelenlegi szabályokat. A kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.” [163/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 797, 800.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát egy tisztség betöltése vonatkozásában a megbízatás, illetve megválasztás módja szervezetalakítási kérdés, amelyből a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az is következik, hogy a megbízatás megszűnésének módja szintén az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintendő.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdésben foglalt visszahívás intézménye egyrészt egy új megbízatás megszűnési okot jelent a legfőbb ügyész vonatkozásában, ezen túl azonban - ahogy az a III. pontban bővebben kifejtésre került - alapjaiban alakítja át a legfőbb ügyész státuszát az Országgyűlésnek való politikai felelősség megteremtésével.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazás eredményessége esetén az Országgyűlésnek egy olyan szabályozást kellene kialakítania, amely a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének módját érinti, egyben a legfőbb ügyész felelősségi modelljét is átalakítja, és mint ilyen, az Országgyűlés szervezetalakítási hatáskörébe tartozik.
[25] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontjába ütköző tiltott tárgykörbe tartozik.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[26] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének.
[27] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[29] Nem világos, hogy pontosan mi minősül a legfőbb ügyész visszahívásának. A Bizottság álláspontja szerint a választópolgár nincs tisztában azzal, hogy a visszahívással a legfőbb ügyészt az Országgyűlés milyen időszakra vonatkozóan – véglegesen, vagy csupán átmenetileg – fosztaná meg ezen tisztségétől. Emellett a választópolgár számára nem derül ki a kérdésből, hogy az Országgyűlés milyen feltételekkel, indokokkal hívhatná vissza a legfőbb ügyészt, valamint a visszahívás pontosan milyen következményekkel járna a legfőbb ügyész számára. Megtévesztő lehet a választópolgár számára, hogy a hatályos szabályozás szerint a felmentésről és a hivatalvesztésről szóló döntést is az Országgyűlés hozza meg, így ezt a már meglévő két intézményt is értelmezheti egyfajta visszahívásként.
[30] Fenti jogi érvelésre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontjában foglalt tiltott tárgyköröket érinti, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének nem felel meg, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és e) pontján, a 29. cikk (1), illetve (4) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 11. §-án, az Üsztv. 22. § (1) bekezdésén, 23. § (2) és (7) bekezdésén, az Ütv. 3. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 12.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke