A Nemzeti Választási Bizottság
12/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Szél Bernadett magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a magyar kormány éljen a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló szerződésben foglalt jogszerű felmondás lehetőségével?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 10-én, 12 óra 51 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 22 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114969/2017. számú, 2017. március 9-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a Kormány kezdeményezze a 2014. évi II. törvénnyel kihirdetett, Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) felmondását.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés címzettje Magyarország Kormánya. Ez egyben azt is jelenti, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás nem az Országgyűlés, hanem a Kormány számára tartalmazna kötelezést. Mindemellett az Egyezmény felmondásának joga, ahogyan arra a kérdés is utal, az Egyezmény 18. cikk 3. pontja alapján a Feleket, azaz Magyarország Kormányát és az Oroszországi Föderáció Kormányát megillető jog.
[10] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[11] Mivel az országos népszavazásra javasolt kérdés címzettje, valamint a felmondási jog gyakorlásának jogosultja nem az Országgyűlés, hanem a Kormány, a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezésébe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[12] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez azt jelenti, hogy olyan kérdés nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Nem állhat elő olyan helyzet, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás azzal a következménnyel jár, hogy lehetetlenné válik egy vállalt nemzetközi kötelezettség végrehajtása, vagy kizárja azt, ahogyan azzal a következménnyel sem járhat, hogy Magyarország részéről a nemzetközi szerződés felmondását eredményezi.
[13] Az Egyezmény 18. cikkének 3. pontja rendelkezik a szerződés felmondásának szabályairól, mely szerint bármelyik Fél felmondhatja az Egyezményt oly módon, hogy erről írásos értesítést küld a másik Félnek. Ebben az esetben az Egyezmény az értesítés kézhezvételét követő egy év elteltével megszűnik. Az Egyezmény 18. cikk 4. pontja szerint miután az egyik Fél kézhez kapta a másik Fél értesítését az Egyezmény felmondásáról, a Felek haladéktalanul egyeztetnek az Egyezmény szerinti projektek megvalósításának lehetőségéről.
[14] A Kúria a Kvk.II.37.185/2012/2. számú végzésében kimondta, hogy „egy szerződés (így a nemzetközi szerződés is) jogok és kötelezettségek összessége. Ebből eredően egy nemzetközi szerződés felmondásának népszavazás útján való kikényszerítése nemcsak joggyakorlást, de a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent. A nemzetközi szerződés egy állam kötelezettségvállalása más állam(ok) felé, a vállalt kötelezettségek betartása, illetve azok alóli mentesülés a nemzetközi jog által szabályozott keretek között történhet, mely indokolja az e körben tartandó népszavazás alaptörvényi kizárását.”
[15] A Kúria leszögezte továbbá azt is, hogy „[e]gy nemzetközi szerződésbe való belépés és az abból való kilépésre vonatkozó szabályok – a dolog természetéből adódóan – nem azonosak, és ez indokolja a két kérdésben való népszavazás lehetőségének eltérő szabályozását is (…).”
[16] A Kúria 2014. május 6-án hozott Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésben egy népszavazási kérdéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás során foglalkozott a jelen eljárás tárgyát képező Egyezménnyel és az abból fakadó nemzetközi szerződéses kötelezettségekkel. E döntésében a Kúria rámutatott arra, hogy „…az Egyezmény – a Nemzeti Választási Bizottság döntésben és a felülvizsgálati kérelemben felvetett cikkeken túl – az Egyezményből fakadó kötelezettségek végrehajtásáról szól több ízben is, külön foglalkozik a felek kötelezettségeivel, amelyek vonatkozásában sem lehet azt állítani, hogy azok nem minősülnek nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségnek.”
[17] A Szervező által benyújtott népszavazási kérdés szövege szerint arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeként a Kormány az Egyezményben foglaltak szerint kezdeményezze annak felmondását. Ez pedig azt jelenti, hogy a jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről való döntést is jelent.
[18] Mivel az Alaptörvényben foglalt tilalom kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság – fenntartva a hasonló tárgykörben hozott, 27/2016. számú és 8/2017. számú határozataiban elfoglalt álláspontját – megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[19] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik és a (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett indokok alapján a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[20] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 18. cikk 3. és 4. pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke