A Nemzeti Választási Bizottság
123/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság az Opre Roma – Cigány Demokrata Néppárt [2730 Albertirsa, Sarló u. 13. (a továbbiakban: Szervező)] által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„AKARJA-E ÖN AZ ÉSZAK-MAGYARORSZÁGI ROMA TARTOMÁNY ELNEVEZÉSŰ TERÜLETI AUTONÓMIA LÉTREJÖTTÉT BORSOD-ABAÚJ-ZEMPLÉN, SZABOLCS-SZATMÁR-BEREG, NÓGRÁD ÉS HEVES MEGYÉKBEN?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. november 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében Kamarás István 2017. szeptember 27-én 15 óra 27 perckor személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 28 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 20 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-123680/2017. számú, 2017. július 5-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását. [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont]
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási kezdeményezés vonatkozásában, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján indokoltnak tartotta, az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálatát.
[7] A jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy egy Észak-Magyarországi Roma Tartomány elnevezésű területi autonómia jöjjön létre Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Nógrád és Heves megyékre kiterjedően.
[8] Az Alaptörvény Alapvetés című fejezetének F) cikke rendelkezik Magyarország közigazgatási felosztásáról, így fővárosáról, továbbá arról, hogy az ország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben szereplő autonóm terület – amely az említett négy megyéből jönne létre – a magyar közigazgatásban nem ismert kategória, annak kialakításához az Alaptörvény F) cikkének felsorolását egy újabb elemmel kellene bővíteni.
[10] A kérdés fentiekben felvázolt tartalma egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdésben szereplő területi autonómia konkrét jogköreit, illetve intézményeit a kezdeményezés nem határozza meg. Ez felveti azt az értelmezési lehetőséget, hogy a létrejövő közigazgatási egység az állam hatalomgyakorlásához kapcsolódó széleskörű jogosítványokat kapna, amelynek eredményeként a szuverénhez kapcsolódó, jelenleg kizárólagos állami (önkormányzati) feladat- és hatáskörbe tartozó ügyeket is átvenne, így pl. az adó megállapításának és beszedésének, a beszedett adó felhasználásának jogát, a rendvédelem és bűnügyi hatósági feladatok ellátását, a közigazgatási hatósági feladatellátást, stb. Mindez azonban azt jelentené, hogy az Alaptörvénynek nem csak a közigazgatási beosztásra, hanem az Állam című részben szabályozott valamennyi intézményre, továbbá a helyi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseit is újra kellene szabályozni.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[13] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról”.
[14] Az Alkotmánybíróság a férfiak nyugdíjkorhatárával kapcsolatos népszavazási kérdés hitelesítésével összefüggésben a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával összefüggő tiltott népszavazási tárgykörrel. Az Abh. indokolásában megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…) [k]öltségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul (…).”(Abh.; Indokolás [31]) Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB, a 33/2007. (VI. 6.) AB és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatokban foglaltak alapján a „[k]öltségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolatot:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) végül az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg. [ABH 2015, 697, 710.]
[15] Szervező által benyújtott népszavazási kérdéssel létrehozni kívánt Észak-Magyarországi Roma Tartomány nevű, területi autonómiával rendelkező új közigazgatási egység kialakításából, működéséből okszerűen következik a költésvetési törvény módosítása is. Ugyanis egy ilyen, a jelenlegi Észak-Magyarország régiónál nagyobb kiterjedésű területi egység, ahhoz hogy a kérdésben megfogalmazott „területi autonómia” definiálatlan mértékű jogkörét, feladatkörét gyakorolja, olyan bevételekre van szüksége, amelyekről jelenleg a központi költségvetésről szóló, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló jogszabályok rendelkeznek.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság utalva az Abh.-ban a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgykör szabályának kiterjesztő értelmezésére, megállapította, hogy jelen népszavazási kezdeményezésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása. Ennek következtében a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört is érinti, így az népszavazásra ezért sem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[17] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta annak vizsgálatát, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[18] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[19] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak látta megvizsgálni, hogy a kérdés sérti-e azáltal a jogalkotói, illetve a választópolgári egyértelműséget, hogy egy olyan célt – területi autonómiát – fogalmaz meg, amelynek nincs konkrét, jogszabályban meghatározott jelentéstartalma.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint annak ellenére, hogy a területi autonómia fogalma, osztályozása a jogi szakirodalomban részletesen taglalt, illetve mind a hazai jogtörténetben és a jelenlegi nemzetközi gyakorlatban ismert és alkalmazott jogintézmény, amellyel kapcsolatban az egyes választópolgárok széles körben szerezhetnek különböző ismereteket, a népszavazási eljárás szempontjából nem tekinthető önmagában egyértelmű meghatározásnak.
[23] Ennek oka, hogy a területi autonómiák közös jellemzője mindössze annyi, hogy a hatalommegosztás ezen formájánál egy adott földrajzi terület, és értelemszerűen az ezen a területen élők, az adott állam egyéb területeihez képest eltérő jogállással rendelkeznek. Ez az eltérés azonban a szuverén hatalomgyakorlás szinte valamennyi területére kiterjedhet, és ennek megfelelően minden területi autonómia egyedi mind jogosítványait, mind intézményrendszerét, továbbá az autonóm terület és az állam kapcsolatrendszerét vizsgálva. A népszavazási egyértelműség ezzel szemben azt követelné meg, hogy a népszavazásra jogosultak a döntésük megalapozottságához tudatában legyenek a létrehozandó eltérő jogállás valamennyi lényeges, az autonóm területen és az állam fennmaradó részén élők életére kiható vonatkozásával.
[24] Ezt a követelményt nem elégíti az sem, hogy a választópolgárok egyes esetekben pl. településrész kiválása, jogosultak a közigazgatási beosztás népszavazáson történő megváltoztatására. Ezekben az esetekben ugyanis az újonnan létrejövő közigazgatási egység jogállása lényegesen nem különbözik a korábbi egységétől, nem jön létre új típusú közigazgatási egység, minden esetben az Alaptörvény keretein belül történik a változás.
[25] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy nem behatárolható a kívánt területi autonómia jogi tartalma, mivel elviekben magában foglalhatja például saját parlament létrehozását, igazgatási területére kiterjedő adószabályok meghozatalát, esetlegesen saját tartományi rendfenntartó erők felállítását, önálló közoktatás-közegészségügy megszervezését, vagy akár újabb hivatalos nyelv bevezetését. Ennek kapcsán megállapítható, hogy nem világos, hogy mik azok a feladat és hatáskörök, amelyek az autonóm területet kizárólagosan vagy kiegészítő jelleggel megilletnének, és melyek azok, amelyek kapcsán hatásköre kizárt. A kardinális jelentőségű bizonytalanságra tekintettel nem meghatározható a jogalkotó legiszlatív kötelességének tartalma, továbbá a választópolgári egyértelműség követelménye is sérül, mivel a választópolgárok nem képesek tudatosan, átgondoltan leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni.
[26] Továbbá mind a jogalkotói, mind a választópolgári egyértelműség kritériumának sérelme megállapítható annak kapcsán is, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás következtében bizonytalanná válna Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Nógrád és Heves megye sorsa. A kezdeményezés ugyan pontosan meghatározza a létrehozni kívánt tartomány területét, azonban a territóriumát adó megyékkel kapcsolatos szabályozás esetleges megváltozása ebből nem látható előre. Egyik lehetőség alapján a négy megye jelenlegi formájában nem létezne tovább, a területek összeolvadásával létrejönne egy új entitás, egy „területi autonómia”, amely azonban továbbra is megyei közigazgatási szinten működne tovább. Másik opció, hogy az említett összeolvadással létrejövő tartomány regionális szintre lépne, míg harmadik alternatíva szerint a négy megye nem szűnne meg, azok a korábbi megyehatáraikkal azonosan a magyar közigazgatás NUTS-3-as szintjén maradnak, felettük azonban egy egységes, nem meghatározható autonómiával rendelkező impérium keletkezne.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság továbbá megállapítja, hogy a létrehozandó Észak-Magyarországi Roma Tartomány elnevezés azért is megtévesztő lehet a választópolgárok számára, mert nem tisztázott, hogy a létrehozandó „területi autonómia” csupán egy elnevezés, vagy jelentőséggel bír a területén élő lakosság jogállása, illetve a lakosok egymáshoz való viszonya tekintetében atekintetben, hogy azok roma, vagy nem roma származásúak.
[28] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, illetőleg az abban foglalt követelménnyel ellentétes, a 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény F) cikkén, 8. cikk (2) bekezdésén, (3) bekezdés a) és b) pontjain, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. október 19.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke