A Nemzeti Választási Bizottság
13/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Ungár Péter Károly magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben rögzítse, hogy a megújuló energia lakossági használata minden más energiaforrást megelőzzön?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. március 10-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 22 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115048/2017. számú, 2017. március 9-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az a Magyarország Alaptörvényében, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A népszavazási kérdés alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. Az országos népszavazás – Alaptörvényben foglalt – rendeltetéséből és a jogalkotói egyértelműség követelményéből következően a funkciója szerint törvényalkotási kötelezettséget keletkeztető népszavazási kezdeményezés tárgyává politikai célkitűzések megfogalmazása, általános szakpolitikai irányok meghatározása, ezek deklarálása általában nem tehető, csak akkor, ha a kérdésből egyértelmű és pontosan meghatározható jogalkotói lépések következnek.
[8] Ennek oka, hogy az Országgyűlés számára világosnak kell lennie annak, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, valamilyen konkrét jogszabályi rendelkezés megalkotására. A jogalkotási feladatnak tehát konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotónak pontosan tisztában kell lennie azzal, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára, mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (Knk.IV.37.133/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3.). „Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz” (Knk.IV.37.133/2016/4).
[10] Jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés a megújuló energiaforrások – így elsősorban a napenergia, a vízenergia, a geotermikus energia, a biomassza és a szélenergia – felhasználásának előnyben részesítését irányozza elő a lakossági fogyasztók tekintetében.
[11] Az Alkotmánybíróság által kialakított és következetesen alkalmazott joggyakorlat szerint a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség nem lehet következményeiben kiszámíthatatlan, mindez következik – az egyértelműség követelményének részét képező – előreláthatóság kritériumából [26/2007. (IV. 25.) számú és 58/2011. (VI. 30.) AB határozat, Knk.IV.37.132/2016/4. számú kúriai végzés]. Ezen felül a Kúria a Knk.IV.37.133/2016/4. számú végzésében rámutatott arra, hogy az előreláthatóság kritériumának sérelme állapítható meg abban az esetben, ha a kérdés alapján tartandó népszavazás érdemi következményeit a választópolgár nem láthatja át, mert az olyan jártasságot igényel, amellyel az adott szakterületen mélyebb ismeretekkel rendelkező szakemberek rendelkeznek.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a jelenleg Magyarország energiaszükségletének csekély hányadát kielégítő megújuló energiatermelés előnyben részesítése – mely a magyar energetikai infrastruktúra jelentős átalakítását vonja maga után – összetett, mély műszaki, illetve gazdasági ismereteket igénylő kérdés. Olyan, a kérdés által nem meghatározható közvetlen összefüggések merülnek fel, mint például a konkrét megújuló energiatermelési módszerek kiválasztása, energiatermelő üzemek, erőművek és az ezekhez szükséges hálózatok telepítése, épületenergetikai korszerűsítések, elektromos és hidrogénhajtás hajtású járművek beszerzése, az ilyen jellegű beruházások összköltsége, a lakosság teherbíró képessége, adózási, pénzügyi és támogatási kérdések.
[13] A fentiekben kifejtett körülményeket a Nemzeti Választási Bizottság – fenntartva a 6/2017. számú döntésében kifejtett álláspontját – a kérdés-egyértelműség körében értékeli akként, hogy a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják át. A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát a választópolgároknak úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár az energiafelhasználás további feltételeire nézve és az infrastruktúra átalakításának milyen egyéb nem energetikai, pl. adóügyi, pénzügyi és más hatásaival kellene számolniuk. Egy példán keresztül szemléltetve, a kérdésben tartott eredményes népszavazás alapján lehetőség lenne valamennyi benzin és dízelüzemű gépjármű használatának azonnali és jelentős korlátozására arra tekintettel, hogy csak csekély számú alternatív hajtású jármű van jelenleg forgalomban, ezért csak ilyen drasztikus intézkedéssel biztosítható az ilyen irányú lakossági energiafelhasználás során a megújuló energia előnyben részesítése, ugyanakkor a kérdésből ez a lehetséges eredmény nem nyilvánvaló.
[14] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdésben foglalt „megújuló energia lakossági használata” fordulat nem bír egzakt tartalommal. Alapvetően ugyanis a lakosság nem közvetlenül használ megújuló energiaforrást, hanem áramot vesz igénybe, amely előállítható megújuló és nem megújuló energiaforrásból egyaránt. A Bizottság véleménye szerint nem egyértelmű, hogy a kérdés a megújuló energiaforrásból – így például vízerőmű által – előállított villamos energia lakossági használatának elsődlegességét célozza vagy a megújuló energiaforrások közvetlen, a lakosság általi minél szélesebb körű használatát irányozza elő, például napelemek telepítésével.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint nem egyértelmű a népszavazási kérdés azon fordulata sem, mely szerint a megújuló energia felhasználása minden más energiaforrást „megelőzzön”. Nem világos, hogy milyen kedvezőbb helyzet biztosítása a cél a megújuló energiaforrások hasznosítása terén, illetve a rendelkezésre álló energiaforrások alkalmazását milyen arányban kéne biztosítani egy érvényes és eredményes népszavazás esetén.
[16] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés fent idézett elemeinek tartalma sem világos, így a választópolgár számára ismeretlen marad a kezdeményezés konkrét tartalma. Nem tekinthető ugyanis egyértelműnek az a kérdés, amely az Országgyűlésre vélelmezhetően számos, adott esetben egymással egyenértékű kötelezettséget képes róni, ugyanakkor a túl általános megfogalmazás miatt nem dönthető el, hogy ezek közül konkrétan melyik vagy mennyi teljesítésével tesz eleget a népszavazás eredményéből fakadó kötelezettségének. Fent kifejtetett jogi álláspontra hivatkozva a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a kérdés sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg.
[17] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség kritériumának, így – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[18] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke