A Nemzeti Választási Bizottság
133/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kónya Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e, hogy hazánk csatlakozzon az Európai Ügyészséggel (EPPO) való, úgynevezett megerősített együttműködéshez?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. december 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2017. november 15-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 31 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-132267/2017. számú, 2017. november 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[7] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSz) 20. cikkén alapuló, az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködésben az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 331. cikke alkalmazásával Magyarország részt vegyen.
[8] Az EUSz 20. cikk (1)-(3) bekezdése rögzíti, hogy azok a tagállamok, amelyek az Európai Unió (a továbbiakban: Unió) nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken egymás között megerősített együttműködést kívánnak létrehozni, EUSz 20. cikkében és az EUMSz 326-334. cikkében megállapított korlátokon belül és szabályokkal összhangban igénybe vehetik az Unió intézményeit, és az EUSz és EUMSz (a továbbiakban együtt: Szerződések) megfelelő rendelkezéseinek alkalmazásával gyakorolhatják ezeket a hatásköröket. A megerősített együttműködés az Unió célkitűzései megvalósításának előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irányul. Az ilyen együttműködés valamennyi tagállam számára bármikor nyitva áll. Megerősített együttműködésre felhatalmazást adó határozatot a Tanács végső lehetőségként akkor fogadhat el, ha megállapította, hogy az együttműködés célkitűzései az Unió egésze által észszerű határidőn belül nem érhetők el, és ha abban legalább kilenc tagállam részt vesz. A Tanács tanácskozásain valamennyi tagállam részt vehet, de a szavazásban csak a Tanácsnak a megerősített együttműködésben részt vevő tagállamokat képviselő tagjai vesznek részt.
[9] Az EUMSz 86. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács – különleges jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az – Eurojustból Európai Ügyészséget hozhat létre. A Tanács az Európai Parlament egyetértését követően egyhangúlag határoz. Ha nincs egyhangú döntés, legalább kilenc tagállam kérheti, hogy a rendelettervezetet terjesszék az Európai Tanács elé. Ha az Európai Tanácsban sem alakul ki konszenzus, de legalább kilenc tagállam megerősített együttműködést kíván létrehozni az adott rendelettervezet alapján, ezek a tagállamok ennek megfelelő bejelentést tesznek az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Bizottságnak (a továbbiakban: Bizottság). Ebben az esetben a megerősített együttműködés folytatására vonatkozóan az EUMSz 20. cikke (2) bekezdésében, illetve az EUSz 329. cikke (1) bekezdésében előírt felhatalmazást megadottnak kell tekinteni, és a megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.
[10] Az EUMSz 328. cikk (1) bekezdése szerint a megerősített együttműködés annak létrehozásakor valamennyi tagállam számára nyitva áll, feltéve, hogy azok megfelelnek az együttműködésre felhatalmazó határozatban megállapított részvételi feltételeknek. Az együttműködés bármely későbbi időpontban is nyitva áll mindazon tagállamok számára, amelyek e feltételek mellett az annak keretében már elfogadott jogi aktusoknak is megfelelnek.
[11] Az EUSz 16. cikk (2) bekezdése értelmében a Tanács a tagállamok egy-egy olyan, miniszteri szintű képviselőjéből áll, aki az általa képviselt tagállam kormánya nevében kötelezettséget vállalhat és szavazhat.
[12] Az Európai Ügyészségről szóló megerősített együttműködésre vonatkozó tényismereteket összefoglalva megállapítható, hogy az EUMSz 86. cikk (1) bekezdése lehetőséget teremtett a tagállamoknak az Európai Ügyészség létrehozására, melyre – egyhangú döntés hiányában – megerősített együttműködés keretei között is lehetőség volt. Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Finnország, Franciaország, Görögország, Horvátország, Litvánia, Luxemburg, Németország, Portugália, Románia, Spanyolország, Szlovákia és Szlovénia megerősített együttműködést kívántak létrehozni, és erről értesítették az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a Bizottságot. A Tanács támogató álláspontja mellett kérelmezte az Európai Parlament egyetértését. Az Európai Parlament a tervezethez 2017. október 5-én egyetértését adta. 2017. október 12-én a megerősített együttműködésben részt venni kívánó tagállamok egyhangúlag elfogadták a rendelet végleges szövegét, mely az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló 2017/1939 rendelet (a továbbiakban: Rendelet) címmel és számmal jelent meg 2017. október 31-én az Unió Hivatalos lapjában.
[13] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy amennyiben a megerősített együttműködésben Magyarország részt kíván venni, ezt a szándékát Magyarország miniszteri szintű képviselőjének, Magyarország kormánya nevében kell jeleznie a Tanácsnak és a Bizottságnak. Általánosan kijelenthető tehát, hogy a megerősített együttműködésben való részvétel szándékának kinyilvánítása – a Szerződések vonatkozásában – nem az Országgyűlés, hanem a Kormány hatáskörébe tartozik.
[14] A fentiekkel párhuzamosan a Nemzeti Választási Bizottság az Országgyűlés hatáskörének meglétét a hazai jogi szabályzás mellett is vizsgálat tárgyává tette a következőképpen.
[15] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése értelmében a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban rögzítette – és visszatérő gyakorlatában megerősítette –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.). Ez azt jelenti, hogy a mai hazai parlamentáris rendszerben hatáskörmegosztás érvényesül az Országgyűlés és a Kormány között, amelyet az Alaptörvény a Kormány feladat-meghatározása kapcsán deklarál.
[16] Az Alaptörvény 1. cikke az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza meg a népszuverenitás, illetve a hatalommegosztás elve alapján. Ennek megfelelően az Országgyűlés a népszuverenitás letéteményese, annak legfőbb szerve, amely azonban nem jelenti azt, hogy jogkörének – a hatalommegosztás elvéből következően – ne lennének alkotmányos korlátai. Ilyen korlátot jelent az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében foglalt felsorolás, amely azonban nem zárt taxációt tartalmaz, hanem a legfontosabb hatásköröket határozza meg.
[17] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, mely szabályozás testesíti meg az Országgyűlés hatáskörének alkotmányos korlátját, azaz jelenti azt a konzekvenciát, amely alapján a Kormány – mint hatalmi ág – önállóan eljárhat és gyakorolhatja az Alaptörvényben biztosított jogköreit.
[18] Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország az Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Unió intézményei útján gyakorolhatja.
[19] A Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködésének szabályait az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) VI. Fejezete tartalmazza részletesen.
[20] Az Ogytv. 62. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Országgyűlés a Kormánynak az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott tevékenysége feletti ellenőrzési jogokat gyakorol. A 65. § (1) bekezdés szerint az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, míg az (5)-(7) bekezdések szabályozzák, hogy a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. Ha az európai uniós tervezet olyan tárgykörrel kapcsolatos, amelyet érintően az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés minősített többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el. Abban az esetben, ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontról. Sem az ellenőrzési jogkör, sem az ebből fakadó állásfoglalás tételének joga nem teremt hatáskört az Országgyűlésnek arra, hogy az európai uniós döntéshozatali eljárásban a Kormány önálló döntési hatáskörét elvonja, és határozatával egy általa előírt döntés meghozatalára kényszerítse.
[21] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése és az Ogytv. fentiekben hivatkozott rendelkezései alapján megállapítható, hogy az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben, így a Tanácsban a döntéshozatali eljárásban való részvételi és döntési hatáskör gyakorlója a Kormány és nem az Országgyűlés.
[22] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
[23] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezése egyértelműen fogalmaz akkor, amikor rögzíti, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Nsztv. 31. §-a alapján az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre vonatkozó kötelezettséget állapíthat meg, jelen népszavazási kezdeményezés azonban valójában a Kormány hatáskörébe tartozó ügyben kíván meghatározott tartalmú döntést kikényszeríteni országos népszavazás útján, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, sérti azt, és így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[24] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[25] A Rendelet 4. cikke értelmében az Európai Ügyészség felelős az (EU) 2017/1371 irányelvben megállapított és a Rendeletben meghatározott, az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetőivel és azok bűntársaival szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatásáért, valamint e személyek bíróság elé állításáért. Ebben a vonatkozásban az Európai Ügyészség nyomozásokat folytat és eljárási cselekményeket végez, valamint ellátja az ügyészi feladatokat a tagállamok illetékes bíróságain az egyes ügyek jogerős lezárásáig.
[26] A Rendelet 17. cikkének (2) és (4) bekezdése szerint a delegált európai ügyészek – delegált európai ügyésszé való kinevezésüktől egészen felmentésükig – az őket jelölő tagállamok ügyészi vagy bírói karának aktív tagjai. Ha valamely tagállam úgy határoz, hogy a delegált európai ügyésszé kinevezett nemzeti ügyészt felmenti a tisztségéből, vagy fegyelmi intézkedést kezdeményez vele szemben a Rendelet szerinti feladataival össze nem függő okokból, erről az intézkedés megtétele előtt tájékoztatja az Európai Főügyészt. Ezen felül a tagállam az Európai Főügyész beleegyezése nélkül nem mentheti fel a delegált európai ügyészt, illetve nem kezdeményezhet vele szemben fegyelmi intézkedést a Rendelet szerinti feladataival összefüggő okokból. Ha az Európai Főügyész nem adja beleegyezését, az érintett tagállam kérheti az Ügyészi Kollégiumot, hogy ismét vizsgálja meg a kérdést.
[27] A Rendelet 24. cikkének (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy ha valamely tagállam igazságügyi vagy bűnüldöző hatósága olyan bűncselekmény tárgyában indít nyomozást, amelynek esetében az Európai Ügyészség gyakorolhatná hatáskörét, vagy ha az adott tagállam illetékes igazságügyi vagy bűnüldöző hatósága a nyomozás megindítását követően bármikor úgy ítéli meg, hogy a nyomozás ilyen bűncselekményt érint, akkor ez a hatóság indokolatlan késedelem nélkül tájékoztatja az Európai Ügyészséget annak érdekében, hogy ez utóbbi dönthessen arról, hogy él-e a 27. cikk szerinti, a saját hatáskörbe vonásra vonatkozó jogával. Az Európai Ügyészség hatáskörét úgy gyakorolja, hogy vagy nyomozást indít, vagy pedig él a saját hatáskörbe vonás jogával. Ha az Európai Ügyészség úgy határoz, hogy gyakorolja a hatáskörét, az illetékes nemzeti hatóságok ugyanazon büntetendő cselekmény vonatkozásában nem gyakorolhatják saját hatáskörüket.
[28] A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy az Európai Ügyészség meghatározott, az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában nyomozást rendelhet el vagy a tagállamtól átveheti a nyomozást, azt önállóan lefolytathatja és adott esetben a nemzeti bíróság előtt vádat emelhet, illetve a bírósági döntést követően fellebbezéssel élhet. Ha az Európai Ügyészség úgy határoz, hogy gyakorolja ezen felsorolt hatásköreit, a nemzeti hatóság ugyanazon bűncselekmény vonatkozásában már nem gyakorolhatja saját hatáskörét. Megállapítható továbbá, hogy a delegált európai ügyésznek – delegált európai ügyésszé való kinevezésétől a felmentéséig – az őt jelölő tagállam ügyészének vagy bírájának kell lennie, azzal, hogy ha a delegált európai ügyésszé kinevezett nemzeti ügyészt a tagállam – a Rendelettel összefüggő okból – fel kívánja menteni ügyészi tisztségéből, e döntés tekintetében az Európai Főügyész vétójoggal rendelkezik.
[29] Az Alaptörvény fent idézett E) cikk (2) bekezdéséből következően az Unióhoz való csatlakozással a tagállamok – köztük Magyarország is – szuverenitásuk bizonyos részét átruházták az Európai Unióra, nemzeti alkotmányos identitásuk más részeit viszont saját hatáskörben tartották. Ezen alkotmányos rendelkezések olyan alapelveket foglalnak magukban, amelyek az államiság és alkotmányos identitás megőrzésének alapját képezik – ideértve a szuverenitásra, a függetlenségre és a politikai rendszerekre vonatkozó szabályozást –, és ezeket az Unió jogrendje nem írhatja felül. [22/2016. (XII. 5.) AB határozat]
[30] Az Alaptörvény a legfőbb ügyészt és az ügyészséget olyan intézményként nevesíti, amely független, és az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője; továbbá rögzíti, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség törvényben meghatározottak szerint jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, illetve képviseli a közvádat a bírósági eljárásban [Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdés és (2) bekezdés a) és b) pont]. Az igazságszolgáltatáshoz az ügyészség több jogosítvánnyal és feladattal is kapcsolódik, melyek közül az egyik legjelentősebb a büntetőeljárások során a nyomozás feletti felügyeleti jog és a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott ügyekben történő önálló nyomozás, a vádemelés és a vádképviselet, amely egyben az ügyészség függetlenségének egyik összetevője is. Egy korábbi határozatában az Alkotmánybíróság akként fogalmazott, hogy [„a]z igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége.” [52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159, 161.] Az Alkotmánybíróság 3/2004. (II. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította, hogy az ügyészség köteles az Alkotmányban meghatározott feladatokat ellátni és gyakorolhatja az ott meghatározott jogokat. Az igazságszolgáltatás rendszerében a vád, a védelem és az ítélkezés funkciója elkülönül, amely közül az ügyészség a közvádlói szerepkört tölti be. Erről kizárólag az ügyészség rendelkezhet, e feladatának gyakorlása során az ügyész más szerv, így akár az Országgyűlés által sem utasítható.
[31] Az Abh. rögzítette továbbá, hogy „[a]z ügyészség és a legfőbb ügyész feladatának ellátása során csak az Alkotmányra és más jogszabályokra kell, hogy tekintettel legyen; más szervnek vagy közjogi méltóságnak nincs alárendelve, tevékenységét nem más szerv általános irányítása alatt végzi, az ügyészeknek utasítást csak a felettes ügyész, illetve a legfőbb ügyész adhat, míg a legfőbb ügyész nem utasítható.” [Abh., ABH 2004, 48, 49.]
[32] A legfőbb ügyész és a hazai ügyészi szervezetrendszer a nemzeti büntetőigény kizárólagos érvényesítője, vagyis az Alaptörvény maga tulajdonít a magyar szervek eljárásának kizárólagosságot, e tárgykörben az Unióra történő hatáskör-átruházás fogalmilag – jelen szabályozás mellett – kizárt, és ezt a jogi ellentmondást egy eredményes népszavazást követően csak az Országgyűlés tudná feloldani jogalkotási tevékenysége során.
[33] Megállapítható továbbá, hogy a szuverenitás-transzfer jelenlegi terjedelme sem teszi lehetővé az Európai Ügyészség ilyen módon történő hatáskörgyakorlását Magyarországon, tekintettel arra, hogy az EUSz nem hozta létre az Európai Ügyészséget, annak csak a lehetőségét tartalmazza, teret biztosítva a tagállamoknak a megerősített együttműködésben történő részvételre.
[34] Az Alkotmánybíróság a korábbi határozataiban – így különösen az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatban – az alkotmányos szervek alkotmánybeli meghatározása kapcsán arra a következtetésre jutott, hogy ezek a rendelkezések tartalmilag alkotmányos közjogi kötelezettséget írnak elő az állam (Országgyűlés) számára az adott szervezet létrehozására, fenntartására és működésének Alkotmány, (jelenlegi értelmezésben az Alaptörvény) szerinti biztosítására. (ABH, 2001, 359, 367.) Ezen értelmezés alapján az Alaptörvényben az ügyészégi szervezet számára meghatározott kizárólagos hatáskör más szerv részére történő biztosítása felveti azt a kollíziót, hogy az állam megfelelően biztosítja-e az ügyészi szervezettel kapcsolatos kötelezettségeit, ha az Alaptörvény kizárólagossági előírása ellenére más szervnek is biztosítja az ügyészi feladatok ellátásának lehetőségét a magyar ügyészi szervezettel részben párhuzamosan vagy akár konkurálóan.
[35] Az Alkotmánybíróság a közvádlói monopólium kiemelt alkotmányos szerepét hangsúlyozva arra hívta fel a figyelmet, hogy „[a]z Alkotmány rendelkezéseiből az következik, hogy az ügyész közvádlói monopóliumának éppúgy töretlennek kell lennie, mint ahogyan az ítélkezésben a bírói függetlenséget és a pártatlanságot megtestesítő állásfoglalásnak kell kifejezésre jutnia.” [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 101, 113.] A Rendelet értelmében az Európai Ügyészség széles körű mérlegelést engedő jogkörébe tartozik, hogy megállapítja-e hatáskörét az érintett bűncselekmények üldözésére, ezáltal ellentétes szabályozást vezet be az Alaptörvényben deklarált vádemelési monopóliummal, illetve ezzel párhuzamosan ezen bűncselekmények vonatkozásában megtöri a vádemelési jogosultság alkotmányos egységét.
[36] A Kúria Knk.IV.359/2015/3. számú végzésében, hasonló tárgykörben benyújtott népszavazási kérdés megtagadásának felülvizsgálata eredményeképpen is hasonló következtetésre jutott, ugyanis indokolásában kifejtette, hogy „a vádképviselet az állami főhatalom igazságszolgáltatáshoz tartozó elemét érinti, amely hatáskörnek a többi tagállammal, avagy az Európai Unió intézményei útján történő közös gyakorlásához (…) az Alaptörvény 29. cikkének módosítása szükséges.”
[37] Megállapítható továbbá, hogy a Rendelet olyan szabályozott struktúrát tartalmaz, amelyben az ügyészi feladatok ellátásának középpontjában – a Rendelet (30) preambulumbekezdése szerint az Európai Főügyész felügyeleti jogköre mellett – a tagállami delegált ügyészek állnak, azonban – tekintettel arra, hogy ezen delegált ügyészeknek a hazai jog szerint már a kinevezésükkor ügyészi státuszba kell lenniük – az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében foglalt („az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, kinevezi az ügyészeket”) rendelkezései sérülnének azáltal, hogy ezen ügyészek vonatkozásában a legfőbb ügyésznek a kinevezési, az irányítási és egyben felmentési jogköre részben elvonásra kerülne, illetve ezen utóbbi jogkörét – a Rendeletben meghatározottak szerint – feltételesen gyakorolhatná.
[38] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy amennyiben egy eredményes népszavazás következtében Magyarország részt venne ezen megerősített együttműködésben, úgy az Alaptörvény 29. cikk (1)-(3) bekezdéseiben foglaltak, így az ügyészség függetlenségére, a közvádlói monopóliumára, illetve a legfőbb ügyész irányítási és kinevezési jogkörére vonatkozó szabályozás feltétlenül ellentétes lenne a Rendeletben foglalt szabályozással, így indokolttá és szükségszerűvé válna az Alaptörvény újraszabályozása. Tekintettel arra, hogy a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a népszavazásra jogosultak csak azokban a kérdésekben nyilváníthatnak véleményt – lényegében az Országgyűlés helyébe lépve –, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont], a kérdés nem hitelesíthető.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[39] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[40] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[41] Az EUMSz 86. cikk (1) és (2) bekezdése értelmében bármely tagállam, amely megerősített együttműködésben részt kíván venni, ezt a szándékát bejelentheti a Tanácsnak és a Bizottságnak. A Bizottság a bejelentés kézhezvételétől számított négy hónapon belül megerősíti az érintett tagállam részvételét. Megerősítés esetén a Bizottság megállapítja, hogy a részvételi feltételek teljesültek, és elfogadja azokat az átmeneti intézkedéseket, amelyek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott jogi aktusok alkalmazása szempontjából szükségesek. Ha azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek nem teljesültek, megjelöli azokat a rendelkezéseket, amelyeket a feltételek teljesítéséhez el kell fogadni, és a részvételi kérelem újbóli vizsgálatára határidőt állapít meg. E határidő lejárta után a kérelmet az előzőek szerint újra megvizsgálja. Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek még mindig nem teljesültek, az érintett tagállam az ügyet a Tanács elé utalhatja, amely dönt a kérelemről.
[42] A fentiek értelmében, amennyiben a magyar állam a jelen eljárás tárgyát képező, megerősített együttműködésben kíván részt venni, úgy ezen szándékát a hivatkozott szabályok szerint kell jeleznie a Tanácsnak és a Bizottságnak. A csatlakozási eljárás lefolytatását követően az együttműködésben történő részvételről végérvényesen a Tanácsnak kell egyhangú döntést hoznia, azaz megállapítható, ha Magyarország részt kíván venni megerősített együttműködésben, ez önmagában még nem eredményezheti azt, hogy abban feltétlenül részt is vehet, ugyanis a döntés a Tanács kezében van. A részvételi kérelem benyújtásával tehát nem automatikus a csatlakozás, azonban a népszavazási kérdés azt sugallja, hogy a Kormány ez irányú jelzése elengedő a részvételhez. A fenti okfejtés alapján megállapítható tehát, hogy a kérdés megtévesztő, ezáltal nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
[43] Megállapítja a Nemzeti Választási Bizottság továbbá, hogy a népszavazási kezdeményezés arra irányul ugyan, hogy az EUSz 20. cikke alapján létrehozott, az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködésben vegyen részt Magyarország, azonban a kérdés nyelvtani megfogalmazásából az következik, hogy Magyarország az Európai Ügyészséggel való megerősített együttműködéshez csatlakozzon, azaz a kérdés az Európai Ügyészséggel való közös feladatellátást szorgalmaz. A kérdés ilyen módon történt megfogalmazása további egyértelműségi hiányosságot jelent a választópolgár oldalán. Ebből a megfogalmazásból kiindulva a népszavazási kérdés a választópolgár számára azt a téves látszatot kelti, mintha az Európai Ügyészséggel történő együttműködés valósulhatna meg egy eredményes népszavazást követően, holott a megerősített együttműködés az ahhoz csatlakozott tagállamokkal valósul meg az Európai Ügyészség létrehozása és működtetése érdekében. Tekintettel arra, hogy a kérdés megfogalmazása nyelvtani értelemben nem azt jelenti, amelyet a Szervező egy eredményes népszavazással kívánna elérni, a kérdés ezen okból kifolyólag sem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
[44] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[45] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, a (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[46] A határozat az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésén, E cikk (2) bekezdésén, 1. cikkén, 8. cikk (2) bekezdésén és (3) bekezdés a) pontján, 15. cikk (1) bekezdésén, a 29. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, az EUSZ 16. cikk (2) bekezdésén, a 20 cikk (1)-(3) bekezdésén, az EUMSz 86. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 328. cikk (1) bekezdésén, 331. cikk (1) bekezdésén, a Rendelet (30) preambulumbekezdésén, 4. cikkén, a 17. cikk (2) és (4) bekezdésén, a 24. cikk (2) bekezdésén, az Ogytv. 62. § (1) bekezdésén, a 65. § (1) és (5)-(7) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. november 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke