A Nemzeti Választási Bizottság
146/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Liberális Párt - Liberálisok (5000 Szolnok, Koszorú u. 4.) párt (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon büntetőjogi értelemben, legfeljebb 10 gramm kannabiszvirágzat és legfeljebb 5 gramm hasis birtoklása ne minősüljön bűncselekménynek?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező képviseletében meghatalmazással eljáró Boruzs András Kálmán 2017. december 5-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-134291/2017. számú, 2017. november 30-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat]. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében erősítette meg a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban rögzített érvelést.
[8] Jelen népszavazási kezdeményezés célja, hogy legfeljebb 10 gramm kannabiszvirágzat és legfeljebb 5 gramm hasis birtoklása ne minősüljön bűncselekménynek.
[9] A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) XVII. Fejezete az egészséget veszélyeztető bűncselekmények között szabályozza a kábítószerrel való visszaélés körébe tartozó elkövetési magatartásokat. A büntetőjogi szabályozás közvetlen jogi alapja többek között az Egységes Kábítószer Egyezmény módosításáról és kiegészítéséről szóló, Genfben, 1972. március 25-én kelt Jegyzőkönyvvel módosított és kiegészített, az 1965. évi 4. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a New Yorkban, 1961. március 30-án kelt Egységes Kábítószer Egyezmény (a továbbiakban: Egységes Kábítószer Egyezmény), valamint az 1998. évi L. törvénnyel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt Egyezmény (a továbbiakban: ENSZ Kábítószer-Egyezmény), vagyis a hatályos Btk.-beli szabályozás ezen nemzetközi egyezményeknek való megfelelést is szolgálja.
[10] Az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezései általában tilalmazzák a kábítószerek „nem gyógyászati és nem tudományos célú” termesztését, gyártását, kereskedelmét és használatát. Az Egyezménynek a büntetőrendelkezésekről szóló 36. cikk 1. a) pontja alapján a szerződő feleknek kötelessége olyan jogszabályok megalkotása, amelyek szándékos elkövetés esetén büntetendő cselekménynek nyilvánítják – az Egyezmény által elismert két célon felül – a kábítószerek bármilyen címen történő termesztését, előállítását, gyártását, kivonását, készítését, elosztását, és a kereskedés mindenféle formáját.
[11] Ezen túl a szerződő felek kötelesek megteremteni az állami beavatkozás lehetőségét mindazon – külön nem nevesített – esetek vonatkozásában is, amikor a jogalanyok „egyéb tevékenysége” ellentétes az Egyezmény rendelkezéseivel. Az Egyezményben foglalt bűncselekménnyé nyilvánítási kötelezettség, tekintettel az Egyezmény szövegében szereplő „bármilyen címen történő” megfogalmazásra, a szerződő feleket a saját használatra történő termesztéssel, előállítással, készítéssel, tartással, stb. kapcsolatban is terheli. Ez kitűnik abból is, hogy a 36. cikk 1. a) pontban maga az Egyezmény tesz különbséget súlyos és kevésbé súlyos jogsértések között, amikor előírja, hogy a súlyos bűncselekmények elkövetőire kötelező fenntartani a szabadságvesztés büntetés lehetőségét is.
[12] A fentieken túlmenően a 49. cikk (2) bekezdés f) pontja kifejezetten kötelezi a szerződő feleket arra, hogy a kannabisz nem gyógyászati és nem tudományos célokra történő felhasználását mielőbb, de az Egyezmény hatálybalépésétől számított huszonöt éven belül mindenképp szüntessék meg.
[13] Az ENSZ Kábítószer Egyezmény –, mely többek között az Egységes Kábítószer Egyezményre utalva határozza meg a kábítószer fogalmát – 3. cikk 2. pontjában a felek kifejezetten abban állapodtak meg, hogy bűncselekménnyé nyilvánítják a személyi fogyasztásra szánt kábítószerek birtoklását, vásárlását és termesztését amennyiben az az Egységes Kábítószer Egyezmény rendelkezéseinek megsértésével történik.
[14] A hivatkozott nemzetközi egyezményeket aláíró országok tehát arra vállaltak kötelezettséget, hogy a kábítószerrel visszaélés valamennyi formáját a büntetőjog keretein belül is szankcionálják. A részes államok döntési szabadsága a vállalt kötelezettségek tekintetében abban áll, hogy a szankció mértékéről és formájáról, valamint a szankció kiváltásának lehetőségéről alkotmányos elveikkel és szabályaikkal összhangban szabadon dönthetnek.
[15] Jelen népszavazási kérdés a kannabiszvirágzat és a hasis csekély – legfeljebb 10, illetve legfeljebb 5 gramm – mennyiségben történő birtoklásának dekriminalizálására vonatkozik, ez azonban nem feltétlenül jelenti az anyagok kizárólag saját felhasználás céljából történő birtoklását, hiszen csekély mennyiség birtoklása tekintetében sem kizárt a kereskedelmi célzat. Személyi fogyasztásra szánt kábítószerek birtoklása azonban, amennyiben az kereskedelmi céllal történik, az ENSZ Kábítószer Egyezmény fent hivatkozott 3. cikk 2. pontja értelmében bűncselekménynek minősül.
[16] Mindezek alapján megállapítható, hogy mind az Egységes Kábítószer Egyezmény, mind az ENSZ Kábítószer Egyezmény a kábítószerek birtoklását, illetve tartását a büntetendő cselekmények között nevesíti, ezért egy eredményes népszavazás alapján megalkotandó jogszabály, amely a kannabiszvirágzat és a hasis birtoklását dekriminalizálná, ezen nemzetközi szerződésekben foglalt kötelezettségekkel lenne ellentétes.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekre tekintettel megállapítja, hogy jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés közelebbről, tételesen sérti az Egységes Kábítószer Egyezmény 36. cikk 1. a) pontjában és 49. cikk (2) bekezdés f) pontjában, valamint az ENSZ Kábítószer Egyezmény 3. cikk 2. pontjában foglalt, fent idézett kötelezettségeket, ezért a népszavazás eredményét kizárólag az egyezmények felmondása mellett lehetne megvalósítani. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[19] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[21] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés, annak megtévesztő jellege miatt a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazásra javasolt kérdés az egyértelműség követelményének nem felel meg, tekintettel arra, hogy valójában két kérdést tartalmaz azáltal, hogy egyszerre kívánja dekriminalizálni a kérdésben meghatározott mennyiségű kannabiszvirágzat és a hasis birtoklását oly módon, hogy az előbbinél legfeljebb 10 gramm, míg az utóbbinál legfeljebb 5 gramm birtoklása nem minősülne bűncselekménynek. A kannabisz és a hasis megítélése azonban eltérhet az egyes választópolgároknál, ugyanis utóbbi – bár ugyanazon növényből készül – lényegesen erősebb hatású pszichedelikum. Így életszerű a feltételezés, hogy vannak olyan választópolgárok, akik a kannabiszvirágzat birtoklásának dekriminalizálásával egyetértenek, ugyanakkor a hasis birtoklásának engedélyezését már nem támogatnák. Az esetleges népszavazás során azonban ilyen különbségtételt alkalmazni egy kérdésben nem lehetséges.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy a kérdésből sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy a kábítószer-kereskedelem körébe tartozó magatartások (kínál, átad, forgalomba hoz, kereskedik) szintén jogszerűen folytatott tevékenységek lennének-e, vagy épp ellenkezőleg. Ezeknél a bűncselekményeknél is a védett jogi tárgy a polgárok egészségének védelméhez fűződő társadalmi érdek, mivel a kábítószerek közismerten károsítják az egészséget és alapvetően az ember testi és lelki integritását támadják. Nyilvánvaló, hogy a kannabiszvirágzat, illetve a hasis birtoklásának engedélyezése esetén sem szűnik a kábítószerek egészséget veszélyeztető hatása, és ezzel együtt az a társadalmi érdek, hogy ezen szerek előállítását és kereskedelmét a büntetőjog szankcionálja.
[25] A megjelölt mértékű birtoklás engedélyezése szükségszerűen hatással kell legyen a többi cselekmény szabályozására, és büntetőjogi megítélésére – kiemelten jelentkezik a kérdésben megjelöltnél nagyobb volumenű szerbirtoklásra vonatkozó jogalkotási kényszer –, ugyanakkor a jogalkotó a kérdésből nem kapja meg azt a rendező elvet, amely alapján a kérdéssel nem érintett cselekmények újraminősítését el kellene végeznie.
[26] Az egyértelműség körében vizsgálandó problematika továbbá, hogy a kérdés kétféle jelentéstartalommal is értelmezhető, illetve abból kétféle jogalkotási kötelezettség is levezethető. Jelen népszavazási kezdeményezés a kannabiszvirágzat és a hasis birtoklásával összefüggő magatartások dekriminalizálását célozza, az azonban nem derül ki belőle, hogy ez miképpen valósuljon meg. A kannabiszvirágzat, illetve a hasis birtoklásának dekriminalizálása vonatkozásában a fogyasztás – mint a kábítószer birtoklás egyik elkövetési magatartása – számos kérdést vet fel. Jelen népszavazási kérdésből nem derül ki, hogy egy eredményes népszavazás alapján megalkotott új jogi környezet milyen szabályokat tartalmazzon: pl. csak meghatározott helyeken lehessen kábítószert fogyasztani, vagy nyilvános helyen, gyakorlatilag bárhol fogyaszthatóvá váljon, engedélyezett legyen-e a csoportos fogyasztás, vagy sem.
[27] Összességében tehát jelen népszavazási kérdés megítélése nem egyértelmű abból a szempontból, hogy egy szabad, következménymentes fogyasztási környezet kialakítását célozza, azaz a korlátozott legalizációt, vagy a továbbiakban is lehetőséget ad a birtoklás és a fogyasztás büntetésére, azonban ezt már nem a büntetőjog, hanem szabálysértési eljárás vagy egyéb, nem meghatározott közigazgatási szankciórendszer keretében.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság az egyértelműség körében megjegyzi végül, hogy a kérdés megfogalmazása nem kellően precíz, hiszen egy cselekmény bűncselekményként történő minősítése kizárólag büntetőjogi keretek között valósulhat meg, így a választópolgárok felé azt a valótlan lehetőséget sugallja, hogy a kábító hatású szerek birtoklását a büntetőjogon kívül más jogág is önállóan bűncselekményként szabályozhatná, és az eredményes népszavazást követően a kérdésben megjelölt birtoklási alakzatok e jogágak szabályrendszerében továbbra is bűncselekmények maradhatnának.
[29] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, a (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, az Egységes Kábítószer Egyezményen, az ENSZ Kábítószer Egyezményen, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. december 15.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke