A Nemzeti Választási Bizottság
17/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Dr. Fábián Zsolt magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért –e Ön azzal, hogy a magyar Országgyűlés alkosson olyan törvényt, mely kötelezően előírja azt, hogy a Nemzeti Adó- és Vámhivatal az adózás rendjéről szóló 2003, évi XCII. törvény 109. §-ának 2015. év december hó 31. napján hatályos szabályai alapján a megalkotott törvény hatályba lépését követő 30 napon belül megkezdi és a törvényes határidőn belül lefolytatja a vagyonosodási vizsgálatot mindazon személyekkel és a Polgári Törvénykönyvben meghatározott közeli hozzátartozójukkal szemben, aki 1987. március hó 15. napja óta a magyar Kormány (illetve az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény hatályba lépése előtti időszak tekintetében a Minisztertanács) tagja, országgyűlési képviselő, polgármester volt, illetve amennyiben a fent hivatkozott személyek bármelyikével szemben az adóhatóság szankcióval járó megállapítást tesz, úgy a megállapítással érintett személyt és közeli hozzátartozóit a megállapítástól számított 5 éves időtartamra tiltsák el mindennemű közhatalmi funkcióval és közpénz felhasználásával járó tevékenység végzésétől.”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. március 20-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül mindösszesen 23 aláírás felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115705/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] A Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárásban – az Alaptörvény fent hivatkozott rendelkezése alapján –
indokoltnak tartja az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálatát.
[6] Az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése szerint „Magyarország független, demokratikus jogállam”.
[7] Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint – az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében deklarált – jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely többek között megköveteli, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget [25/1992. (IV. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság ugyancsak töretlen – és visszatérően idézett – álláspontja szerint: „valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” {57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 305., 1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [54], 4/2017. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [19]}. Ez az ún. visszaható hatály tilalma, melyet a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdése is deklarál. Az Alkotmánybíróság fent megjelölt, jelen ügyben a Bizottság által irányadónak tekintett döntése szerint a visszaható hatály tilalmának figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság követelményével.
[8] Jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés egy, jövőre nézve hatályba lépő törvényi rendelkezés megalkotására irányul, ugyanakkor – tartalmában – visszamenőleg állapít meg kötelezettséget az érintettek számára a kérdésben megjelölt, korábban keletkezett tisztségek ellátására hivatkozva. E körben utal a Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság 365/B/1998. AB határozatában foglalt jogi álláspontra, mely szerint „Hiába lép (…) egy jogszabály hatályba a jövőre nézve (…), ha (…) tartalmában az érintetteknek visszamenőleg állapít meg kötelezettséget”, amely esetben szintén megállapítható a jogbiztonság és így a jogállamiság sérelme.
[9] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ellentétes az Alaptörvényben deklarált jogállamiság követelményével az a népszavazási kérdés, amely az érintettek számára olyan kötelezettség megállapítására irányul, amelynek egy korábbi időszakban keletkezett tisztség betöltésére tekintettel kötelesek eleget tenni és amelyről, a tisztség elvállalásának időpontjában, nem is tudhattak. A kérdés ezen, Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető vonulata, egy eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené, nevezetesen az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében rögzített jogállamiság követelményének hatályon kívül helyezését vonná maga után. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[10] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[11] Tekintettel a népszavazásra feltenni kívánt kérdés hosszára, az abban rejlő többszörös feltételre és terminus technikusra, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést a választópolgári egyértelműség alapján is felülvizsgálta.
[12] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[13] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[14] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a népszavazásra javasolt kérdés többszörösen – nevezetesen nyolctagú – összetett mondatot képez, mely az Alkotmánybíróság által kialakított és azóta következetesen alkalmazott joggyakorlat szerint az egyértelmű megválaszolhatóság sérelmének irányába ható körülmény [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, Knk.IV.37.458/2015/3. és Knk.IV.37.360/2015/3. számú kúriai végzés]. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a választópolgárok számára nem világos, és ezáltal egy esetleges népszavazáson egyértelműen nem megválaszolható egy olyan népszavazási kérdés, amely a magyar nyelv nyelvtani szabályainak nem megfelelő, továbbá a közérthetőséget ellehetetlenítő mondatszerkezettel rendelkezik. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[15] A kérdés továbbá törvényi hivatkozást tartalmaz, nevezetesen az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (rövidítve: Art.) 109. §-ára utal, illetve annak 2015. december 31. napján hatályos szövegét kívánja népszavazásra bocsátani. A Bizottság – összhangban a Knk.IV.37.487/2015/2. számú és Knk.IV.38.010/2015/2. számú kúriai határozatban rögzített állásponttal – megállapítja, hogy a jogi szabatosság alkalmazása sérti a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget és így a választópolgári egyértelműség követelményét, mivel a kérdés alapján nem világos, hogy az abban szereplő jogszabályi hivatkozások pontosan milyen tartalommal bírnak.
[16] A kérdés továbbá olyan elemeket tartalmaz, amelyek jelentése sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem bír egzakt tartalommal. Nem világos, hogy ki minősül „közhatalmi funkcióval járó tevékenységet” végző személynek (országgyűlési képviselő, bíró, köztisztviselő, rendvédelmi szerv tagja stb.) és nem egyértelmű az sem, hogy a „közpénz felhasználásával járó tevékenység” tilalma mely, közpénzből finanszírozott területekre terjed ki (pl. alapfokú és középfokú oktatás, állami tulajdonban álló gazdasági társaságoknál való munkavégzés, kormánytisztviselői tevékenység). Értelemzavaró továbbá a kérdés azon fordulata is, mely a Kormány mellett a korábban kormányzati feladatokat ellátó Minisztertanácsot is nevesíti, ugyanakkor a polgármesteri tisztség tekintetében ilyen kitekintéssel nem él.
[17] Fenti jogi érvelésre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.
IV.
[A jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás vizsgálata]
[18] Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „Az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint „A választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: (…) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás”.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [56/2013. számú és 113/2015. számú NVB határozat].
[20] A Bizottság e körben kíván utalni az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában kifejtett – jogi érvelésére, mely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
[21] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ezért nem tekinthető jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásnak és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, mely során egyidejűleg azonos témakörben 6 darab népszavazási kezdeményezés, úgynevezett kérdéssorozat kerül benyújtásra úgy, hogy az egyes kérdések között csekély mértékű különbség áll fenn (pl. „minden” – „mindennemű”, „Nemzeti Adó- és Vámhivatal” – „adóhatóság”).
[23] A Nemzeti Választási Bizottság rávilágít arra, hogy az Nsztv. 8. § (1) bekezdésének célja, mely alapján ugyanazon tárgykörben több országos népszavazási kezdeményezés eljárása is folyhat, nem az, hogy a Szervező ugyanazt a kérdést több különböző módon megfogalmazva nyújthassa be és a választási bizottságra bízza annak eldöntését, hogy melyik variáció felel meg az Alaptörvény és az Nsztv. követelményeinek. A rendelkezés mögötti jogalkotói szándék, hogy az ország sorsát érintő ügyekben egyidejűleg több, különböző szervező is lehetőséget kapjon népszavazás kezdeményezésére úgy, hogy közülük az élvez majd elsőbbséget, akinek elsőként sikerül összegyűjteni kezdeményezése támogatására a szükséges számú érvényes aláírást.
[24] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem, illetve a Szervező eljárása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvébe ütközik, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésén, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontján, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 11.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke