A Nemzeti Választási Bizottság
18/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Karácsony Mihály magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy a Társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 43/A. § (1) bekezdését az Országgyűlés úgy módosítsa, hogy az öregségi nyugdíj összegének megállapításánál az egészségügyi dolgozók mellett, valamennyi munkavállalónál kiegészítő szolgálati időként vegyék figyelembe a heti negyven órát meghaladó, önként vállalt többlet munkavégzést?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. március 4-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2020. január 9-én, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – 25 választópolgár támogató aláírását csatolta, azonban ezek közül 17 nem a kérdéssel azonos oldalon szerepelt, további egy támogató polgár pedig a lakcíme helyett a tartózkodási helyét adta meg az aláírásgyűjtő íven. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 8 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra, amely miatt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 4/2020. NSz. határozatával a kérdést elutasította.
[1] Szervező a népszavazási kérdést 2020. január 22-én személyesen eljárva a hiányzó adatszolgáltatás teljesítésével ismételten benyújtotta. A népszavazásra javasolt kérdéshez 26 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül az ismételt aláírásokat is figyelembe véve 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek, így összesen 28 érvényes aláírás került csatolásra a kérdéshez. Tekintettel arra, hogy az ismételt benyújtás eredményeképp a kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[2] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[3] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[4] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában rögzített tilalom szövegszerűen megegyezik a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés a) pontjának rendelkezésével. Az egyezés miatt a Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria a népszavazásra javasolt kérdések hitelesítési eljárása során figyelemmel vannak az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően e tárgykört érintően tett megállapításaira is.
[6] Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában rögzítette, hogy [a] költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi- költségvetési vonzata van”, illetve, hogy „[ö]nmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, nem teszi tiltottá a népszavazást.”
[7] Az előzőekben ismertetett negatív meghatározásokon túl, vagyis, hogy mi nem tartozik a költségvetési tilalom körébe az Alkotmánybíróság azt is meghatározta, hogy melyek azok az esetkörök, amikor a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműen a költségvetési tilalomba ütközik, ezáltal országos népszavazás tárgyát nem képezheti. Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában utalt arra, hogy a népszavazási kezdeményezésből kizárt költségvetési törvény tartalmára vonatkozó tárgykör értelmezésével kapcsolatos gyakorlatát a 40/2012. (XII. 6.) AB határozatában foglalta össze, amely döntés az 58/2007. (X. 1.) AB határozatában kifejtettekre is visszautal. Ez utóbbi AB határozatnak a III. 3.1. pontja megerősítette azt a jogértelmezést, amely szerint a költségvetési kizárt tárgykör alapján valamely kérdés akkor nem lehet népszavazás tárgya,
- ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy
- a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve
- ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.
[8] Az Alkotmánybíróság fentiek szerinti jogértelmezésével különbséget tett a költségvetés bevételi és a kiadási oldala között azzal a céllal, hogy a költségvetési törvény végrehajthatóságán túl az abban rögzített állami feladatok teljesíthetősége és a kormányozhatóság megőrzése is garantálható legyen. A költségtevés bevételi oldala azáltal védett, hogy az Alaptörvény kizárt tárgykört meghatározó rendelkezésében tételesen felsorolja a központi adónemekről, az illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket. A kiadási oldal vonatkozásában azonban az előzőekhez hasonló, vagy egyenértékű tételes alkotmányos rendelkezés nincs. Az alkotmányos rendelkezés szó szerinti értelmezése szerint a kiadási oldal csak akkor védett, ha a népszavazási kérdés a már elfogadott költségvetési törvény kiadási oldalának módosítását célozza. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint azonban a „népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, (..) akkor egyeztethető össze” ha a kiadási oldal védelme érdekében kizárt tárgykörbe ütközik az a népszavazási kérdés is, amely konkrét, jövőbeli kiadási tétel meghatározására irányul. [28/2015. (IX. 24.) AB határozat, ABH 2015, 697, 710]
[9] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 43/A. § (1) bekezdésének (a továbbiakban: Tny.) Országgyűlés általi módosítását célozza. A Bizottság álláspontja szerint a kérdésből jelen megfogalmazás alapján többféle egymással egyenértékű jogalkotási kötelezettség is kiolvasható, amelyek változatai az egyértelműség körében kerülnek részletes értékelésre. Valamennyi értelmezési változat közös eleme azonban a Tny. 43/A. § (1) bekezdésének olyan módosítása, amely általános szabályként rögzíti a munkavállalók esetében a heti negyven órán felül önként vállalt többletmunkavégzés kiegészítő szolgálati időként való figyelembevételét az öregségi nyugdíj megállapításánál.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság hasonló tárgyú kérdést bírált el a 173/2019. számú határozatában, amely ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet a Kúria Knk.IV.37.874/2019/2. számú végzésével érdemi vizsgálat nélkül utasított el. Az eljárás tárgyát az alábbi kérdés képezte: „Akarja-e, hogy a munkavállaló heti negyven óra munkaidőn túli foglalkoztatása esetén a túlmunkában eltöltött időt a nyugdíjszámítás szempontjából kiegészítő szolgálati időként kelljen figyelembe venni?”. A Bizottság figyelemmel a tárgybeli hasonlóságra, jelen kérdés elbírálása során figyelembe veszi és fenntartja a 173/2019. számú határozatban foglalt érvelését.
[11] A társadalombiztosítási nyugellátásokra vonatkozó alapvető szabályokat a Tny. tartalmazza. A Tny. 6. § (1) és (2) bekezdése szerinti nyugellátások közül a baleseti hozzátartozói nyugellátások kivételével a társadalombiztosítási nyugellátások – öregségi nyugdíj, özvegyi nyugdíj, árvaellátás, szülői nyugdíj, özvegyi járadék – jogosultsági feltétele egyéb feltételek fennállása mellett az, hogy az igénylő vagy a jogszerző a Tny.-ben meghatározott mennyiségű szolgálati idővel rendelkezzen.
[12] Ezzel összefüggő szabályt rögzít a Tny. 20. §-a az öregségi nyugdíjjal kapcsolatban, amely szerint annak összege az elismert szolgálati időtől és az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkereset összegétől függ. Az öregségi nyugdíj összege az öregségi nyugdíj alapját képező – a Tny. 22. § (10) bekezdése szerint számított – havi átlagkereset összegének a megszerzett szolgálati időhöz tartozó, a Tny. 2. mellékletében meghatározott százaléka. A törvény melléklete alapján minél hosszabb szolgálati idővel rendelkezik a jogosult, az öregségi nyugdíj alapját képező havi átlagkeresetének annál nagyobb százaléka képezi a nyugellátásának összegét. Így pl. 32 év szolgálati idő esetén az öregségi nyugdíj összege a havi átlagkereset 70 %-a, 40 év esetén a havi átlagkereset 80%-a.
[13] A szolgálati idő elismerésének és számításának főbb szabályait a Tny. 37. §-a tartalmazza. E szerint a biztosítottnak minősülő személy biztosítással járó jogviszonyának 1997. december 31. napját követő időtartama szolgálati időnek számít, ha erre az időszakra az előírt nyugdíjjárulékot a biztosítottól levonták, illetve megfizették. 1998. január 1-től a nyugdíjjárulék-fizetés és a jogosultságszerzés kapcsolata még erősebbé vált.
[14] Szolgálati idő a hatályos szabályozás szerint lényegében az az időszak, ami alatt a nyugdíjat igénylő személy biztosított volt, a nyugdíjjárulékot megfizette vagy a szolgálati idő megszerzésére kötött külön megállapodás alapján fizetett nyugdíjjárulékot. Ilyen időszak többek között a munkaviszony, a kormányzati szolgálati jogviszony, az ügyészségi szolgálati jogviszony, bírósági jogviszony, nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony, őstermelői jogviszony, stb.
[15] A jelenleg fennálló társadalombiztosítási nyugellátási rendszer egyik lényegi jellemzője, hogy hosszú szolgálati idő megszerzése pozitívan befolyásolja a nyugellátás összegét, azaz minél hosszabb szolgálati idővel bír a nyugdíjigénylő, annál magasabb összegű nyugellátásra lesz jogosult. A megszerzett szolgálati idő még a baleseti hozzátartozói nyugellátások mértékét is kedvezően befolyásolja. Egy esetben nem érvényesül a szolgálati idő tartamának pozitív hatása, amennyiben a havi átlagkereset olyan alacsony, hogy a nyugdíjat a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11. §-a szerinti összegben kell megállapítani.
[16] A szolgálati idő számításával kapcsolatos további alapvető szabályt rögzít a Tny. 43. §-a, amelynek (1) bekezdése szerint „[a] szolgálati időt naptári naponként kell számításba venni és 365 naptári napot kell egy évnek tekinteni. Ugyanazt az időtartamot csak egyszer lehet számításba venni”. A hivatkozott törvényi rendelkezés alapján amennyiben a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) 109. §-a alapján a munkáltató rendkívüli munkát rendel el, vagy a munkavállaló önként vállal túlmunkát, illetve a munkavállaló egyidejűleg több biztosítási jogviszonnyal rendelkezik, a nyugellátás összegének megállapításakor főszabály szerint ezek az időszakok nem lesznek kétszeresen beszámítva szolgálati időként. Ennek oka, hogy a szolgálati idő szempontjából ugyanazt az időszakot csak egyszer lehet figyelembe venni, meghatározott időszakra csak egyszer lehet szolgálati időt szerezni.
[17] E főszabály alól a Tny. 43/A. §-a teremt kivételt, amikor kimondja, hogy a 43. § (1) bekezdés szerint számított szolgálati időn túl az egészségügyi dolgozók esetében kiegészítő szolgálati időként kell figyelembe venni a külön törvényben meghatározott, a heti 48 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzésnek - a munkáltató által munkaórában igazolt - 2004. május 1-jét követő, - napi 8 óra alapulvételével átszámított - időtartamát. Az így számított szolgálati időt és a 43. § (1) bekezdés szerinti szolgálati idő együttes időtartamát az öregségi nyugdíj összegének megállapításánál kell figyelembe venni.
[18] Mindez pedig azt jelenti, hogy a hatályos szabályozás szerint kizárólag a Tny. 43/A. § (1) bekezdésében említett személyi kör esetében lehetséges, hogy ugyanazon időszakban fennállt jogviszony alapján kiegészítő szolgálati időt szerezzen. A többletmunkával szerzett szolgálati időt a nyugellátás összegének meghatározásánál kell figyelembe venni, vagyis ezzel a szolgálati idővel növekszik a nyugdíj mértéke. Ezt támasztja alá a Tny. 43/A. § (1) bekezdését beiktató, az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 28. § (3) bekezdés b) pontja kapcsán a törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás is, amely szerint „[a] törvény az egészségügyi dolgozók folyamatos egészségügyi ellátást biztosító önként vállalt többletmunkáját elismeri a szolgálati idő számításakor, ezért a vonatkozó törvény módosításával bevezeti a kiegészítő szolgálati idő fogalmát, amely a nyugdíj összegének kiszámításánál - ide értve az öregségi, a rokkantsági és a baleseti rokkantsági nyugdíjat is - ismeri el az egészségügyi dolgozók által végzett, egy életpályát figyelembe véve sokszor több évben mérhető többlettevékenységet”.
[19] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdés annyiban mindenképp eltér a 173/2019. számú határozatban vizsgált kérdéstől, hogy ez nem a Tny. 43/A. §-hoz tartalmában hasonló szabályozás bevezetését célozza, hanem az egészségügyi dolgozókra megalkotott speciális rendelkezés módosítását kívánja elérni, úgy hogy egyrészt bővíti az alanyi kört – az egészségügyi dolgozók mellett a munkavállalókra is kiterjesztené a szabályozást – másrészt a kiegészítő szolgálati idő alapját képező, az egészségügyi dolgozóknál alkalmazott jelenlegi heti 48 órát meghaladó önként vállalt többletmunka helyett a jogosultság alapja – a lehetséges értelmezésektől függően, de a munkavállalóknál mindenképpen – a heti 40 órát meghaladó többletmunka lenne. A javasolt módosítás tehát nem pusztán a munkavállalók öregségi nyugdíjának alapját képező szolgálati idő figyelembe vételének szabályait alakítaná át, hanem annak a heti munkaidőnek a tartamát is, amelyen felüli többletmunkavégzés időtartamát figyelembe kellene venni. Mindez pedig hatását tekintve, ahogyan az a fentiekben is ismertetésre került, a nyugellátások összegének emelkedését is jelentené.
[20] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés, hasonlóan a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban is vizsgált kérdéssel, közvetlenül nem a költségvetési törvényre vonatkozik. A fentiekben ismertetett joggyakorlat szerint azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti kizárt tárgykör nemcsak közvetlenül a hatályos költségvetési törvényt jelenti, hanem az olyan népszavazási kérdést is, amelyből a hatályos költségvetési törvény módosítása okszerűen következik, vagy valamely jövőbeni költségvetési kiadás meghatározására irányul.
[21] Az Alaptörvény a közpénzekről szóló szabályok között, a 36. cikk (1) bekezdésében előírja, hogy az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. A közpénzekről szóló fejezetben elhelyezkedő 40. cikk szerint „a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.” Az Alaptörvény a nyugdíjrendszer alapvető szabályait közpénzügyi rendelkezésnek tartja, és a közpénzekről szóló fejezetben található 43. cikkben utal az államháztartásra és az államháztartás gazdálkodására is. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 22. § (3) bekezdés e) pontja előírja a Kormány számára, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat indokolásához mellékelnie kell a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozó demográfiai folyamatokat, és azok hatásait figyelembe vevő előrejelzést. Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv.) 42. §-a szerint az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja. A Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeit a befizetett nyugdíjjárulékok, a foglalkoztatók által e célra fizetett közterhek, a központi költségvetésből biztosított források és a törvényben meghatározott egyéb bevételek képezik. Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről szóló 2019. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: Költségvetési törvény) a Nyugdíjbiztosítási Alapot fejezetként szabályozza (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap). A Költségvetési törvény 1. melléklete a LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezetnél a 2. cím, 1. Nyugellátások alcím alatt tartalmaz kiadási előirányzatot a nyugellátásokkal kapcsolatban.
[22] Az Alkotmánybíróság az 59/2004. (XII. 4.) AB határozatában nyugdíjemelésre vonatkozó népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesíthetőségét vizsgálta, és a költségvetési kizárt tárgykört értelmezte. Határozatában abból indult ki, hogy a népszavazásra bocsátandó, nyugdíjemelésre vonatkozó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazta a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következett a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény – a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege – megváltoztatása. A határozat megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így a kérdés az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik [ABH 2004, 834, 837.].
[23] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy „[a]kkor, amikor arról kell dönteni, hogy valamely kérdésben a népszavazás kizárt a népszavazási kizárt tárgykörre vonatkozó szabály értelmében, a népszavazási kérdés tartalmát figyelembe kell venni”. [ABH 2015., 697, 711.]
[24] A Bizottság álláspontja szerint az előzőekben kifejtett indokok alapján megállapítható, hogy a jelen eljárásban vizsgált kérdésből az abban tartott eredményes népszavazás esetén olyan jogalkotás következne, amely a hatályos költségvetés megváltoztatására, illetve jövőbeni költségvetési kiadási tétel meghatározására irányul. A kérdésből okszerűen következik a nyugellátásokra a költségvetési törvényben előírt összeg emelését eredményező jogalkotás, ezért az az éves költségvetésről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti.
[25] A Bizottság indokoltnak tartja rögzíteni, hogy attól függően, hogy milyen értelmezési tartományát vizsgálja a kérdésnek, rendkívül eltérő lehet a jelenlegi, illetve a jövőbeni költségvetésre gyakorolt hatása. A legjelentősebb hatást kétség kívül az az értelmezés gyakorol, ha a kezdeményezés alapján az egészségügyi dolgozók és a munkavállalók esetében is a heti 40 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzést kell kiegészítő szolgálati időként figyelembe venni az öregségi nyugdíj összegének megállapításánál, 2004. május 1-jére visszamenőleg.
[26] Ettől kisebb mértékű a Nyugdíjbiztosítási Alapra gyakorolt hatása a kezdeményezésnek, ha a kérdés olyan értelmezését fogadjuk el, amely a népszavazás eredményeképp megalkotott jogszabály hatálybalépését követő időszakra tenné általánossá a munkavállalókra és az egészségügyi dolgozókra vonatkozóan a heti 40 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzés kiegészítő szolgálati időként való figyelembe vételét.
[27] Végül szintén a költségvetést érinti, azonban a fentiektől kisebb mértékben a kérdés azon értelmezése, hogy az az egészségügyi dolgozók tekintetében semmilyen módosítást nem céloz, hanem kizárólag arra irányul, hogy a munkavállalók esetében a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján megalkotott törvény úgy módosítsa a Tny. 43/A. § (1) bekezdését, hogy a jogszabály hatálybalépését követően, kizárólag a munkavállalók esetében a heti 40 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzés legyen kiegészítő szolgálati időként figyelembe véve. Ebben az esetben az egészségügyi dolgozókra vonatkozó szabályozás nem változna.
[28] A kifejtettek alapján a Bizottság megállapítja, hogy Szervező népszavazásra javasolt kérdése a legalább háromféle értelmezése alapján eltérő mértékben, de kétség kívül érinti a Költségvetési törvényt és hatását tekintve hosszútávon jelentős jövőbeni költségvetési kiadási tételt is előirányoz, amely miatt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[29] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”
[30] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[31] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[32] A népszavazási kérdéssel szembeni aggály az egyértelműség körében elsődlegesen az, hogy jelen megfogalmazásból úgy tűnik, mintha az egészségügyi dolgozók esetében jelenleg is a 40 óra feletti önként vállalt túlmunka lenne kiegészítő szolgálati időként figyelembe véve és ezt a speciális szabályt kívánja a kezdeményezés valamennyi munkavállalóra kiterjeszteni. Ezzel szemben a kérdéssel módosítani kívánt Tny. 43/A. § (1) bekezdése az egészségügyi dolgozók esetében jelenleg a heti 48 órát – és nem a kérdésben szereplő 40 órát – meghaladó önként vállalt többletmunkát veszi figyelembe. A kérdés e megtévesztő jellegénél fogva a választópolgárok egy része számára minden bizonnyal rejtve marad az egészségügyi dolgozókra vonatkozó hatályos törvényi szabályozás és a kérdésből, annak logikai értelmezésével kiolvasható hatályos szabályozásra utaló tartalom közötti ellentmondás. Ennek következtében a választópolgár akarata támogató aláírásával, illetve szavazatával adott esetben csak arra terjedne ki, hogy a jogalkotó a népszavazás eredményeképpen úgy módosítsa a Tny. 43/A. § (1) bekezdését, miszerint a munkavállalók esetében is figyelembe kell venni az önként vállalt túlmunkát a szolgálati idő számításakor. A választópolgár szándéka ebben az esetben az, hogy a munkavállalók esetében a heti 40 óra feletti önként vállalt többletmunka alapozza meg a kiegészítő szolgálati időt. Ezen túlmenő módosítást azonban nem kíván, illetve fel sem ismeri, hogy a kérdés azt is célozhatja, hogy az egészségügyi dolgozókra vonatkozó hatályos szabályozáson is változtassanak, és a heti 48 helyett már heti 40 óra feletti többletmunka képezhetné a szolgálati időbe történő beszámítás alapját. Mindazonáltal a kérdés olyan értelmezése, amely szerint az az egészségügyi dolgozókra vonatkozó, a többletmunka szolgálati időbe történő beszámításának szabályain nem kíván változtatni, olyan jogalkotási kötelezettséghez vezetne, amely alapján az egészségügyi dolgozók a jelenlegi pozitív megkülönböztetés helyett a munkavállalókhoz képest hátrányos helyzetbe kerülnének, mivel esetükben nem a 40 óra, hanem kizárólag a 48 óra feletti önként vállalt többletmunkavégzés ideje képezhetné a kiegészítő szolgálati idő tartamát. A Bizottság megítélése szerint egy ilyen jogszabály a megkülönböztetés negatív iránya okán nem lenne összeegyeztethető az Alaptörvény XV. cikkében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezéssel.
[33] A másik értelmezése a kérdésnek, hogy az az egészségügyi dolgozókra vonatkozó szabályozást is módosítani kívánja és egységesen, a munkavállalók és az egészségügyi dolgozók esetében is a heti 40 óra feletti önként vállalt többletmunkavégzést akarja a kiegészítő szolgálati idő alapjává tenni.
[34] Nem világos tehát, hogy a kezdeményezés mit céloz, azt, hogy a kiegészítő szolgálati időre jogosultak köre bővüljön, az annak alapját képező többletmunkavégzés tekintetében azonban továbbra is eltérő szabályok vonatkoznának az egészségügyi dolgozókra és a munkavállalókra, vagy teljes átalakításra törekszik, az alanyi kör kiterjesztése mellett valamennyi jogosult tekintetében módosítani akarja a jogszerzés feltételét – azaz a figyelembe vehető többletmunka tartamát – is.
[35] Ez utóbbi kapcsán alappal vethető fel az is, hogy a kérdés azt a megtévesztő látszatot kelti a választópolgárok számára, hogy a hatályos jogrendben a munkavállalókra és az egészségügyi dolgozókra vonatkozó munkajogi szabályok egységesek. Ezzel szemben e két alanyi kör munkaidejére és -beosztására vonatkozó munkajogi szabályok jelentős eltérést mutatnak az alábbiak szerint.
[36] Az egészségügyi tevékenység végzésének formáit az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Eütev.) szabályozza. A törvény 7. § (2) bekezdése pontosan meghatározza, hogy milyen jogviszonyok keretében végezhető egészségügyi tevékenység, így többek között szabadfoglalkozás keretében, egyéni egészségügyi vállalkozóként, társas vállalkozás tagjaként, közalkalmazotti jogviszonyban, rendvédelmi igazgatási szolgálati jogviszonyban, honvédelmi alkalmazotti jogviszonyban, munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban, kormányzati szolgálati jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban, egyházi személyként vagy vallási egyesület vallásos szertartást hivatásszerűen végző tagjaként, önkéntes segítőként, továbbá egyéni cég tagjaként.
[37] Az Eütev. a hatályára vonatkozó rendelkezések körében főszabályként rögzíti, hogy a munkavégzésre irányuló jogviszonyra alapvetően az Mt., a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény és a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény szabályait kell alkalmazni, kivéve azokban a kérdésekben, amelyekkel kapcsolatban az Eütev. eltérő, speciális előírást tartalmaz.
[38] Ez utóbbi körbe tartoznak az alkalmazott, azaz a közalkalmazotti és munkaviszonyban foglalkoztatott egészségügyi dolgozók munkaidejére vonatkozó szabályok is. Az Eütev.-ben rögzített speciális szabályok alapján például az egészségügyi dolgozó által egy naptári héten valamennyi jogviszony alapján végezhető egészségügyi tevékenység együttes időtartama 6 havi átlagban nem haladhatja meg a heti 60 órát, továbbá az egészségügyi tevékenység együttes időtartama egy naptári napon a 12 órát akkor sem haladhatja meg, ha az egészségügyi tevékenység végzésére párhuzamosan több vagy több fajta jogviszony keretében kerül sor [Eütev. 5. § (5) bekezdés]. Ezen időtartamba a 12/B. § (1) bekezdés alapján nem számít bele az önként vállalt többletmunka, illetve a 12 órát akkor haladhatja meg a napi munkaidő, ha a 12 órát meghaladó munkaidőben kizárólag egészségügyi ügyeletet lát el az egészségügyi dolgozó. Az Eütev. 12/F. § (1) bekezdése szövegszerűen is rögzíti az Mt.-nek a napi munkaidőre vonatkozó főszabályként rögzített 99. § (2) bekezdésétől való eltérést.
[39] Szintén eltérőek az Mt. hatálya alá tartozó munkavállalók és az egészségügyi dolgozók tekintetében az ügyeletre vonatkozó rendelkezések. Az utóbbiakra vonatkozó általános munkajogi szabályoktól eltérő rendelkezéseket az Eütev. 12/D. §-a tartalmazza. E szerint az egészségügyi ügyeletben való munkavégzés, eltérően az Mt. 107. § d) pontjában foglaltaktól, nem minősül rendkívüli munkavégzésének. Az alkalmazott egészségügyi dolgozók tekintetében a heti 40 órás rendes munkaidőn felül naptári évenként legfeljebb 416 óra egészségügyi ügyelet rendelhető el azzal, hogy a rendkívüli munkavégzés és az elrendelt egészségügyi ügyelet együttes időtartama nem haladhatja meg naptári évenként a 416 órát. A munkáltató emellett a heti 40 órás teljes munkaidőben foglalkoztatott egészségügyi dolgozó rendes munkaideje terhére naptári hetenként legfeljebb 16 óra egészségügyi ügyeletet rendelhet el.
[40] Ahogyan az a fentiekből is látszik, az Mt. hatálya alá tartozó munkavállalók és az egészségügyi dolgozók munkaidejére vonatkozó szabályok több ponton is eltérést mutatnak, éppen emiatt a jogalkotó az öregségi nyugdíj alapját képező szolgálati idő számítására vonatkozóan is speciális szabályokat alkotott rájuk. A munkajogi szabályozás közötti jelentős eltérés okán megtévesztő a kezdeményezésnek az „egészségügyi dolgozók mellett, valamennyi munkavállalónál” megfogalmazása, mivel a választópolgárban alkalmas azon téves látszat kialakítására, hogy valójában az érintett személyi körök között nincsenek lényegi különbségek, míg a jogalkotás szempontjából annak kérdését veti fel, hogy a Tny. meghatározott szabályának módosítása okán szükséges-e, és ha igen milyen mértékű átalakítása indokolt az egészségügyi tevékenység végzésére vonatkozó szabályoknak. Kérdésként merül fel, hogy a népszavazás eredményeképp milyen módon kellene meghatározni a gyógyító-megelőző tevékenységre vonatkozó alapvető rendelkezéseket, amelyek jelenleg az egészségügyi tevékenység végzésére irányuló jogviszony fajtájától függetlenül kerültek kialakításra az Eütev.-ben. A Bizottság megítélése szerint ezt, mint a kérdésből származó lehetséges következményt a választópolgárok többsége a kezdeményezés ajánlásakor, illetve a szavazás során való támogatásakor bizonyosan nem látná át.
[41] Ezen túl az egyértelműség sérelmére ható körülmény az is, hogy a kérdésből nem derül ki, hogy milyen időponttól kellene kiegészítő szolgálati időként figyelembe venni az önként vállalt többletmunkavégzést. Ennek a kérdésnek a felvetését és vizsgálatát az indokolja, hogy a módosítani kívánt Tny. 43/A. § (1) bekezdése szövegszerűen tartalmazza, hogy a 2004. május 1-jét követően igazolt önként vállalt többletmunkavégzés időtartama kerül figyelembe vételre az egészségügyi dolgozók esetében. Ez az egyértelműségi probléma összekapcsolva azzal, hogy jelenleg az sem határozható meg világosan, hogy a kérdés által előirányzott jogszabály-módosítás pontosan milyen alanyi kört – a munkavállalókat és az egészségügyi dolgozókat vagy csak a munkavállalókat – érintene, nem pusztán a népszavazási egyértelműség, hanem a III. pontban taglalt, a kezdeményezés költségvetésre gyakorolt hatásának mértéke okán is jelentőséggel bír.
[42] A kérdés ezen szempont szerinti egyik lehetséges értelmezése, hogy az a Tny. 43/A. § (1) bekezdését olyan módon kívánja módosítani, hogy 2004. május 1-jét követően kell a heti 40 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzést kiegészítő szolgálati időként figyelembe venni az öregségi nyugdíj összegének megállapításánál. Ezen értelmezés alapján legalább 16 évre visszamenőleg kellene figyelembe venni az önként vállalt többletmunka időtartamát. Mindez érintené a már nyugdíjba vonult személyeket, akik esetében felül kellene vizsgálni a korábbi nyugdíj-megállapítást, és az ellátás összegét a megemelkedett szolgálati időre tekintettel kellene újra megállapítani, illetve a még meg nem állapított öregségi nyugdíjak esetében, amennyiben a megállapítás szabályai változatlanok maradnak, a több szolgálati idő miatt magasabb összegű ellátások kerülnének megállapításra. Ez az értelmezés az, amely a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadási főösszegének legnagyobb módosítását igényelné, figyelemmel arra, hogy a Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint 2019-ben több mint 2 millió 32 ezren részesültek öregségi nyugdíjban, ami azt jelenti, hogy a lakosság kb. ötödének került folyósításra ilyen ellátás.
[43] A másik lehetséges értelmezés, hogy a kezdeményezés nem célozza a jogosultság 2004. május 1-jére visszamenőleges hatállyal való biztosítását, hanem a népszavazás eredményeképp megalkotott jogszabály hatálybalépését követő időszakra tenné általánossá a munkavállalókra és az egészségügyi dolgozókra vonatkozóan a heti 40 órát meghaladó önként vállalt többletmunkavégzés figyelembevételét.
[44] A Bizottság álláspontja szerint a kérdés vizsgálata során az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a kérdés az öregségi nyugellátásra való jogosultságot megalapozó egyik elemre, a szolgálati időre vonatkozó szabályok átalakítását célozza anélkül, hogy a választópolgár számára világossá tenné, hogy ez jár-e, és ha igen, milyen hatással, változással a nyugellátás megszerzésének további feltételeire. Jelenti-e például a kérdésből eredő jogszabályváltozás a nyugdíjak alapjául szolgáló jövedelmek kiszámításánál alkalmazott degressziós szabályok, illetve a minimum szolgálati időre vonatkozó előírások változását, esetleg a járulék fizetése nélkül elismert szolgálati időnek a nyugdíj számításánál való figyelembevétele korlátozását.
[45] A kérdésből eredő, a választópolgár számára nem feltétlenül átlátható következmény lehet továbbá az, hogy annak érdekében, hogy a megemelkedett szolgálati idő miatt kiszámított, magasabb összegű nyugellátások fedezete biztosított legyen, növekedni fognak a járulékfizetési terhek is, figyelemmel a Tny. 2. § (1) bekezdésében foglalt azon megállapításra, amely szerint a társadalombiztosítási nyugdíj fedezetére járulékot kell fizetni. Ezen szempont felvetése azért bír kiemelkedő jelentőséggel, mert jelenleg a társadalombiztosítási nyugellátások folyósítása egy felosztó-kirovó szisztéma alapján működő biztosítási rendszeren alapszik. Mindez azt jelenti, hogy a nyugellátások fedezetét az aktív dolgozók által befizetett járulékok biztosítják. Amennyiben a jogalkotó olyan szabályt tesz általánossá, amely szükségszerűen emeli a nyugellátások összegét, úgy nyilvánvalóan arról is döntést kell hoznia, hogy ezt milyen forrásból fedezi. A jelenlegi nyugdíjbiztosítási rendszer fenntartása esetén egy ilyen jellegű módosítás akkor nem igényli a járulékfizetési terhek emelését, ha növekszik az aktív dolgozók száma, ennek hiányában azonban az aktív lakosság terheinek növelése nem elkerülhető. Ez utóbbi következmény viszont a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 19. §-ának módosítását is eredményezné, amely mint járulékról szóló törvény, szintén nem lehet országos népszavazás tárgya.
[46] Mindezek alapján a Bizottság álláspontja szerint a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igen-nel vagy nem-mel szavazás esetén döntésének milyen következményei lennének. A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát a választópolgároknak úgy kellene döntést hozniuk, hogy nem volna egyértelmű, az eredményes népszavazás milyen változásokat okozna a nyugdíjrendszerben, és ennek milyen társadalmi, pénzügyi és egyéb hatásaival kellene számolniuk. A népszavazásra szánt kérdés ezért nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
[47] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[48] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[49] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműségi követelménynek, amely okok miatt a Bizottság az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[50] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, a 36. cikkén, a 40. cikkén és a 43. cikkén, a Költségvetési törvény 1. melléklet, LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezetén, az Áht. 22. § (3) bekezdés e) pontján, a Gstv. 42. §-án, a Tny. 6. §-án, a 20. §-án, a 22. §-án, a 37. §-án, a 43. §-án, a 43/A. §-án, a 2. mellékletén, a Módtv. 28. § (3) bekezdésén, a Tbj. 19. §-án, az Eütev. 5. § (5) bekezdésén, a 7. §-án, a 12/B. §-án, a 12/D. §-án, a 12/F. §-án, az Mt. 99. §-án, a 107. § d) pontján, a 109. §-án, a 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet 11. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. február 18.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke