2/2018. NVB határozat - Bíró Zoltán magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

2/2018. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság Bíró Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 6 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

 

határozatot:

 

A Nemzeti Választási Bizottság az

 

„Akarja-e Ön azt, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy a gázolaj nagykereskedelmi árrése ne lehessen több literenként 10 forintnál?”

 

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

 

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. január 31-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

 

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező magánszemélyként 2017. december 18-án 08 óra 55 perckor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyekből 22 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-134501/2017. számú, 2017. december 4-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, amelyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].

III.

[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, a jelen eljárásban vizsgált népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a gázolaj terméket nagykereskedelmi tevékenységben értékesítők ne alkalmazhassanak magasabb árrést literenként tíz forintnál. Ugyanakkor megállapítható az is, hogy a kérdésből nem lehet olyan következtetetést levezetni, amely alapján Szervező akár a nagykereskedelmi értékesítés, akár a végső kiskereskedelmi értékesítés kapcsán valamilyen területi korlátozást megszabna. Ezért a Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta azt vizsgálni, hogy milyen mértékben érinti a különböző piaci szegmensekben működő, gázolaj értékesítéssel foglalkozó vállalkozások alapjogait a népszavazással elérni kívánt cél.
  2. Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint „[a] törvény előtt mindenki egyenlő.” Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése szerint „[a] törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak”.
  3. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [42/2012. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2012, 279, 287].
  4. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, a jelen kérdésben tartott népszavazás eredményeként szabályozási kettősség alakulna ki, amennyiben a gázolaj nagykereskedelemmel foglalkozók egy csoportja egyben kiskereskedelmet is folytat a termékkel. Ebben az esetben a gázolajat kiskereskedelemben is értékesítők csoportja indokolatlan előnyhöz jutna az új szabályozás alapján, hiszen a nagykereskedelmi tevékenységben esetlegesen elvesztett bevételt a kiskereskedelmi tevékenység során kompenzálni tudnák, míg a csak nagykereskedelmet folytatók bevételi kompenzációt, vagy piaci alapú nyereségtöbbletet nem tudnának elérni. Az azonos piacokon szereplők helyzete így már rövidtávon is jelentősen megváltozna a szabályozás következményeként, az összetett tevékenységet ellátók pedig indokolatlan előnyhöz jutnának, amely megkülönböztetés a fogyasztói érdekek szempontjából sem tartható.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság fentiekre tekintettel megállapítja, hogy Szervező kérdése tárgyában tartott érvényes és eredményes népszavazás eredménye a jogalkotót arra kötelezné, hogy alkosson olyan törvényi szabályozást, amelyben az azonos homogén csoportba tartozó alanyok, a nagykereskedők tekintetében különbséget tesz anélkül, hogy ennek a megkülönböztetésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka lenne.
  6. A kérdés fentiekben felvázolt, Alaptörvénnyel ellentétes tartalma egy eredményes népszavazás esetén tehát az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ennek megfelelően Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében rögzítette, hogy „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye”.
  7.  Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság rámutatott arra, hogy a kérdésben szereplő „árrés” kifejezést több jogszabály, így pl. a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény, vagy a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény is tartalmazza. Megállapítható, hogy a kifejezés tartalma mindig egyedi, az adott ágazati sajátossághoz igazodik. A dohánytermékek esetében a szabályozott végfogyasztói árból sajátosan visszafelé számított kiskereskedelmi árrésről van szó, amelyet a nagykereskedőnek kell a kiskereskedelmet folytató felé biztosítania szerződésükben. A földgáz termék esetében a jogszabály csupán a szerződés kötelező tartalmi elemeként szabályozza az árrés meghatározását. Utóbbi esetben az is kiemelendő, hogy a földgáz a gyakorlatban lényegében késztermék, amely a kitermelés és a végfelhasználás között lényegesen nem módosul, így további gyártási folyamatok az árrés meghatározását nem nehezítik.
  5. A népszavazási kérdés által érintett fogalomrendszert vizsgálva a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a gázolaj alapterméke a kőolaj. A kőolaj – típusától függő – finomítási folyamaton megy keresztül, amelynek eredményeként részelemeire bontják, így számos termék pl. benzin, fűtőolaj, bitumen, gázolaj stb. állítható elő belőle. Erre való tekintettel a kőolajszármazékok, köztük a gázolaj árrésén technikailag elsősorban a nyersolaj jegyzett piaci ára, illetve a finomítással elérhető termék jegyzett piaci ára közötti különbség érthető, amely finomítói árrésként definiált gazdasági fogalom. Ettől eltérő, köznapi értelemben azonosítható árrés, ha a nagykereskedelemben megvásárolt felhasználásra kész gázolajat a kereskedő nagykereskedelemben, azaz nem a fogyasztók számára értékesíti tovább. A kettő között az adja a jelentős eltérést, hogy amíg a piaci árrésnél a kereskedőt csak a beszerzett késztermék tárolásának, szállításának költségei terhelik, addig a finomítói árrésben benne foglaltatik a gyártás előállítás teljes költségének fedezete is.
  6. Mindezek alapján azonban sem a választó, sem a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy az árrésre vonatkozó szabályozást mely esetben kell alkalmazni, csak a kőolajból gázolajat előállító finomítóra, vagy a késztermék nagykereskedelmi továbbértékesítésre egyaránt vonatkozik-e a korlátozás. Ugyanígy kérdéses, hogy amennyiben a finomítást végző a gázolaj tekintetében korlátozva van, a kiesett bevételt az egyéb finomított termékek pl. bitumen, fűtőolaj, stb. esetében kompenzálhatja-e.
  7. A kérdés ezen felül semmilyen útmutatást nem ad arra, hogy az alapvetően megtérülési mutatónak minősülő, különböző módszertanok alapján számítható finomítói árrés szabályozása esetében milyen költségeket ismerne el a jogalkotó: kizárólag a nyersolaj árát, amely gyakorlatilag önköltség alatti értékesítést jelentene, vagy valamely normatíva kerülne meghatározásra a finomítás költségeire. Ez azonban az Alaptörvénnyel összhangban csak úgy lenne megtehető, ha minden piaci szereplő elismert költségei saját üzemi, technológiai feltételei figyelembe vételével lennének megállapítva, így biztosítva az egyenlő feltételeket. A kérdésből azonban nem derül ki, hogy milyen szervezet milyen eljárás keretében láthatná el ezt a tevékenységet.
  8. A Nemzeti Választási Bizottság kitér a kérdés következményeinek átláthatósága körében arra is, hogy a Szervező a kérdés hatályát nem szűkíti, így az új szabályozást alkalmazni kellene a magyar jogalkalmazás alá rendelt nemzetközi gázolaj nagykereskedelmi szerződésekben is. Mindez a szabályozás azonban attól függetlenül érvényesülne, hogy a gázolajat belföldön, az Európai Unió más tagországában vagy harmadik országban értékesítik. A belföldi értékesítés ebben az esetben ugyan egyenlő feltételek mellett történne, de a más uniós vagy harmadik ország felé irányuló kereskedelemben a magyar joghatóság alá tartozó kereskedőt jelentősen hátrányos helyzetbe hozná a szabályozás, amennyiben az adásvételi megállapodásra azt alkalmazni kellene, és a magyarországi kereskedő magyar joghatóság alá nem tartozó versenytársai az adott uniós vagy más külföldi piacon hasonló korlátozásban nem részesülnek. Az eredményes népszavazás ezért magyarországi gazdasági szereplők exporttevékenységét is korlátozná, csökkentve az ott elérhető nyereséget, amely következményt a választók a kérdés alapján nem látnak át természetszerűleg.
  9. Fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a választópolgár jelen kérdésben tartott esetleges népszavazás esetén nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat, illetve a jogalkotó sem tudja eldönteni, hogy milyen tartalommal kellene eleget tennie jogalkotói kötelezettségének. Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés pontosan nem értelmezhető, a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.

V.

[A népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével való összhang vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „[a]z e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell.” A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja alapján, a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket: […] jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata szerint a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos eljárás valamennyi szakaszában, így a hitelesítési eljárás során is kiemelten fontos annak vizsgálata, hogy a benyújtott kezdeményezés a népszavazás alkotmányos rendeltetésével – és így a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével – összhangban van-e [56/2013. számú és 113/2015. számú NVB határozat].
  3. A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni az Alkotmánybíróság – jelen eljárás szempontjából irányadónak tekintett, 18/2008. (III. 12.) AB határozatában kifejtett – jogi érvelésére, amely szerint a jogszabályok formális előírásainak megfelelő népszavazási kezdeményezés is jogellenessé válik akkor, ha a jogalkalmazó szerv a konkrét tényállás vizsgálatakor olyan körülményeket tár fel, amelyek azt bizonyítják, hogy a hitelesítési eljárás kezdeményezője nem a népszavazás alkotmányos rendeltetésének megfelelően élt jogával.
  4. Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, amely a törvényhozóra kötelező. Annak a választópolgárnak, aki úgy dönt, hogy népszavazást kezdeményez, az elérni kívánt országgyűlési döntést szem előtt tartva kell kérdését megfogalmaznia.
  5. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem tekinthető jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásnak és nem egyeztethető össze a népszavazás Alaptörvényben foglalt rendeltetésével az olyan kezdeményezői magatartás, amely során a Szervező korábbi népszavazási kezdeményezésének eredménytelenségét megállapító 139/2017. számú és az azzal kapcsolatosan bírságot megállapító 142/2017. számú NVB határozatok meghozatalát követő három nap elteltével a jelen kérdést is magában foglaló négy, lényegében azonos tárgykört érintő, az alaptörvényi, illetve törvényi kritériumoknak több szempontból sem megfelelő népszavazási kezdeményezést nyújt be hitelesítésére.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, illetve ellentétes a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[41] A határozat az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésén, XV. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján; a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontján; az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. § (1) bekezdésén; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án; az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

 

Budapest, 2018. január 16.

 

                                                                                         Prof. Dr. Patyi András

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke