A Nemzeti Választási Bizottság
25/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Jánossy András Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Óhajtja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényi úton biztosítsa, hogy 2017. december 31-ét követően Magyarországon atomreaktor, egyéb nukleáris létesítmény, radioaktívhulladék-tároló csak abban az esetben üzemelhessen, ha az engedélyes az esetleges nukleáris baleset következtében fellépő károk teljes mértékben való megtérítéséhez elégséges biztosítással vagy más pénzügyi fedezettel rendelkezik?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 21-én, 16 óra 47 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 30 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115708/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. E rendelkezést az Alkotmánybíróság a 62/1997. (XII. 5.) AB határozatában értelmezte és rögzítette, hogy „Az Alkotmány e rendelkezése önmagában teljesen egyértelmű és világos, értelmezési bizonytalanságtól mentes előírást tartalmaz. Az e rendelkezésben foglalt tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából. Népszavazás magukról a „vállalt kötelezettségekről” nem tartható alkotmányosan, teljesen függetlenül attól, hogy a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket.” [ABH 1997, 542., 545-546.] Az AB a 62/1997. (XII. 5.) számú határozatban foglalt érvelését megerősítette a 72/2002. (XII. 19.) AB határozatában. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának tartalma tekintetében a Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében irányadónak és alkalmazhatónak tekintette az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiban megfogalmazott érvelést.
[8] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés a nukleáris létesítmények üzemeltetését olyan feltételhez kívánja kötni, amelynek alapján az engedélyesnek olyan biztosítással, vagy egyéb pénzügyi fedezettel kell rendelkeznie, amely nukleáris baleset esetén alkalmas a fellépő károk teljes mértékben való megtérítéséhez.
[9] Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Atv.) 2. § 24. pontja szerint nukleáris baleset minden olyan rendkívüli esemény, amely atomkárt okoz. A 23. pont szerint atomkár: „az emberélet elvesztése, a személyek testi épsége és egészsége megsértése folytán keletkezett nem vagyoni sérelem, minden anyagi kár, az ezekkel együttesen jelentkező környezeti kár ésszerű mértékű helyreállításának költsége, valamint a nem vagyoni sérelem és a kár csökkentése vagy elhárítása érdekében ténylegesen végrehajtott, ésszerű és szükséges intézkedéssel kapcsolatosan felmerült költség, amennyiben azokat a nukleáris üzemanyag, a nukleáris létesítményben lévő radioaktív termék, hulladék vagy a nukleáris létesítményből származó, abból kiszállított, vagy oda küldött nukleáris anyag révén a nukleáris létesítményben vagy a szállítás során bekövetkezett rendkívüli esemény okozta”.
[10] A fentiek alapján a hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséggel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a fenti meghatározások szerinti, nukleáris balesetből eredő atomkárral összefüggésben van-e olyan kötelezettségvállalás, amely a népszavazási kérdés hitelesítését kizárja.
[11] Az atomkárokért való polgári jogi felelősségről szóló Bécsi Egyezmény és az atomenergia területén való polgári jogi felelősségről szóló Párizsi Egyezmény alkalmazásáról szóló, 1989. szeptember 20-án aláírt közös jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 130/1992. (IX. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Jegyzőkönyv) 1997. június 1-jei hatálybelépésétől rendezi az 1963. május 21-én az atomkárokért való polgári jogi felelősség tárgyában kelt Bécsi Egyezmény (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény), illetve az atomenergia területén való polgári jogi felelősségről szóló, 1960. július 29-én kelt Párizsi Egyezmény (a továbbiakban: Párizsi Egyezmény) alkalmazásának kérdéseit.
[12] A Jegyzőkönyv III. Cikk 1. pontja szerint egy és ugyanazon balesetre vagy a Bécsi Egyezményt, vagy a Párizsi Egyezményt kell alkalmazni, a másik kizárásával. A 2. pont szerint a „nukleáris létesítményben keletkezett nukleáris baleset esetén azt az Egyezményt kell alkalmazni, amelyikben az az Állam Szerződő Fél, amelynek területén a nukleáris létesítmény található”.
[13] Magyarország az atomkárokért való polgári jogi felelősségről Bécsben 1963. május 21-én kelt nemzetközi egyezmény kihirdetéséről szóló 24/1990. (II. 7.) MT rendelettel hatályba léptette a Bécsi Egyezmény rendelkezéseinek alkalmazását magyarországi nukleáris baleset esetére. A Bécsi Egyezmény I. Cikk k) pont i) alpontjában meghatározott „atomkár” fogalom, illetve l) pontjában meghatározott „nukleáris baleset” fogalom lényegében megegyezik az Atv.-ben szereplő „atomkár” és „nukleáris baleset” fogalom-meghatározásokkal, így a népszavazási kérdéssel kapcsolatban is releváns szabályozással bír.
[14] A Bécsi Egyezmény IV. Cikke szerint az „üzemeltető abszolút felelősséggel tartozik minden atomkárért az Egyezmény értelmében”, VII. Cikke alapján pedig az „üzemeltető köteles biztosítást, vagy bármilyen más pénzügyi garanciát fenntartani, amely fedezi az atomkárért való kárfelelősségét; a biztosítás vagy a garancia összegét, jellegét és feltételeit a létesítmény helye szerinti Állam határozza meg”.
[15] A Bécsi Egyezmény ugyanakkor a IV. Cikk 2-5. bekezdéseiben széles körben szabályozza a felelősség alóli kimentés eseteit. A kimentési alakzatok alkalmazása általában mellőzhető, ha a létesítmény helye szerinti Állam joga másként rendelkezik, ide értve még a természeti katasztrófák bekövetkezését is. Azonban a IV. Cikk 3. bekezdés a) pontjában rögzített kimentési ok, amely szerint „semmiféle felelősség nem terheli az üzemeltetőt azért az atomkárért, amelyet fegyveres konfliktus, háború, polgárháború vagy lázadás által közvetlenül kiváltott nukleáris baleset okozott”, kötelezően alkalmazandó. Az V. Cikk lehetőséget ad a létesítmény helye szerinti államnak, hogy korlátozza az üzemeltető anyagi felelősségét azzal, hogy a megállapított felső korlát nem lehet alacsonyabb nukleáris balesetenként 5 millió USA dollárnál 35 USD/oz arany árfolyamon számítva.
[16] Az Atv. hatályos szabályozása az V. Fejezetben szintén rögzíti mind az atomkárért való felelősséget, az atomkár megtérítésére vonatkozó szabályokat, a biztosítás vagy pénzügyi fedezet szabályait, az anyagi felelősség felső korlátját (300 millió SDR), illetve a felelősség alóli mentesülés eseteit is. Az Atv. szabályozása, bár nem utal a Bécsi Egyezményre, tartalmában megfelel a nemzetközi egyezmény szabta kereteknek.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés alapján az Országgyűlésnek olyan tartalmú szabályozást kellene elfogadnia, amely alapján a nukleáris létesítmény üzemeltetőjének teljes anyagi kártérítést kellene biztosítania (saját fedezet vagy biztosítás útján) valamennyi nukleáris baleset esetén, az okozott kár mértékétől vagy a nukleáris balesetet kiváltó októl függetlenül. Utóbbi azonban ellentétes lenne a Bécsi Egyezmény IV. Cikk 3. bekezdés a) pontjában szereplő, fent már ismertetett, és a hatályos magyar jogban is rögzített kötelező mentesítési esetekkel.
[18] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés lehetetlenné tenné a Bécsi Egyezmény IV. Cikk 3. bekezdés a) pontjában szereplő szabályozás hazai alkalmazását. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[19] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[20] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[21] Az Alkotmánybíróság az 58/2011. (VI. 30.) számú és a 9/2011. (III.1.) AB határozatában a választópolgári egyértelműségi követelmény részének tekintette, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen és végrehajthatatlan. „Az egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan” (ABH 2011, 883, 886, ABH 2011, 980, 986.).
[22] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés azt célozza, hogy 2017. december 31-et követően csak olyan engedélyes üzemeltethessen nukleáris létesítményt, aki az esetleges nukleáris baleset bekövetkezése esetén olyan anyagi fedezettel vagy biztosítással rendelkezik, amely a balesetből eredő valamennyi kárt fedezi.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 128/2015. NVB határozatában is elfoglalt álláspontjára – megállapítja, hogy az országos népszavazási eljárással összefüggésben az Nsztv., illetve az Nsztv. 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazni rendelt, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 6. § (1) számos határidőt állapít meg. Egyes eljárási cselekményekre – mint pl. a népszavazási kérdés hitelesítéséről hozott határozattal szembeni felülvizsgálati kérelem elbírálása (Nsztv. 30. § (1) bek.), az aláírásgyűjtésre rendelkezésre álló idő (Nsztv. 19. § (1) bek.), az országos népszavazás kitűzésének határidői (Nsztv. 67. § (1) bek., Ve. 6. § (1) bek.), az Országgyűlés törvényalkotási kötelezettségének teljesítésére vonatkozó határidő (31. § (1) bek.) – a jogszabályok hosszabb, hónapokat is felölelő határidőket állapítanak meg.
[24] Ezek az eljárási cselekmények ugyan a megadott határidőn belül, azaz elméletben rövid idő alatt is teljesíthetők – csak a választás kitűzésével kapcsolatban van meghatározva minimum (70 napos) határidő –, azonban egy népszavazási kezdeményezés semmiképpen nem irányulhat burkoltan az országos népszavazási eljárásra meghatározott törvényi határidők felülírására. A Nemzeti Választási Bizottságnak jelen népszavazási kérdés vizsgálatakor az új szabályozás hatályba lépésére vonatkozó időpont teljesíthetőségével kapcsolatban a releváns eljárási határidők maximumát kell figyelembe vennie. A népszavazási kérdés nem hitelesíthető ugyanis akkor, ha az abban foglalt jogalkotási kötelezettség határidőben nem teljesíthető.
[25] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben foglalt új szabályozás hatályba lépésének időpontja szempontjából releváns, fent már példálózó jelleggel megjelölt határidők több mint 500 napot ölelnek át. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem áll fenn bizonyosság arra nézve, hogy az országos népszavazás megtartására a kérdésben foglalt határidő előtt sor kerül, kellő időt biztosítva az Országgyűlésnek a jogalkotási kötelezettség teljesítésére, valamint a jogalkalmazó szerveknek a megváltozott jogszabályi környezethez való felkészülésre.
[26] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[27] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a benyújtott népszavazási kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének nem tesz eleget. A kérdés megfogalmazásában szereplő „Óhajtja-e” nyelvtani fordulat megtévesztő. Ez a megfogalmazás ugyanis kevéssé kötelező hangvétele miatt felveti, hogy abból a jogalkotó nem tudja egyértelműen meghatározni, hogy ténylegesen származik-e jogalkotási kötelezettsége a kérdésben, azaz a választópolgár a népszavazás útján valóban kötelezni kívánja-e őt a meghatározott tartalmú jogalkotásra vagy csak ez irányú óhaját fejezi ki amelynek teljesítésére a jogalkotó mérlegeléssel rendelkezik.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érinti, és a kötelezően elvárt, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári és jogalkotói egyértelműséget sem teljesíti, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a (3) bekezdés d) pontján, a Jegyzőkönyv III. Cikkének 1-2. pontjain, a Bécsi Egyezmény IV. Cikk 3. bekezdésének a) pontján, az Atv. rendelkezésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke