A Nemzeti Választási Bizottság
26/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Jánossy András Péter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Óhajtja-e Ön, hogy az Országgyűlés hozzon határozatot arról, hogy legkésőbb 2019. január 1-től kezdődően Magyarország végrehajtja a Németországban zajló „Energiafordulat” program – mindenekelőtt a nap- és szélenergia alapú áramtermelés állami segítséggel való felfuttatása – lépéseit úgy, hogy a program magyar változatának kidolgozásához a kormány a német kormánytól kér szakmai segítséget?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. március 21-én 16 óra 48 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 29 támogató választópolgár adatait, valamint aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115709/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[8] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés, Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzés)
[9] A kérdésben megjelölt „Energiafordulat program” (a továbbiakban: Program) alatt a Németországban „Energiewende” kifejezés alatt összesített intézkedéscsomag érthető. A Program célja legfőképp a klíma és környezetvédelem érdekében a fenntartható alapokon nyugvó energiaellátás előremozdítása, az energiaellátás gazdasági költségeinek hosszú távú csökkentése, a fosszilis erőforrások kímélése és a megújuló energiaforrásokat használó technológiák fejlesztése, továbbá a nukleáris energiatermelés kivezetése. A Program széles értelemben nem korlátozódik egy stratégiai dokumentumra vagy egy szövetségi szintű szabályozási dokumentumra, esetleg a hatósági szervezetrendszer tevékenységére, hanem annak része a megalapozó tanulmányoktól kezdve az önkormányzati intézkedéseken át a civil kezdeményezésekig számos nem jogalkotói vagy állami cselekmény.
[10] Mivel a Szervező a Program egészét kívánja Magyarországon érvényesíteni, és nem konkretizálja azokat az elemeket, amelyek az Országgyűlés, mint jogalkotó hatalom hatáskörébe tartoznak, így kezdeményezése szükségképpen túlmutat az Alaptörvény 8. § (2) bekezdésében meghatározott hitelesítési feltételen.
[11] Ezen túl a népszavazási kérdés közvetett módon Magyarország Kormánya számára is megfogalmaz egy kötelezést („a kormány a német kormánytól kér szakmai segítséget”). Magyarország Kormányának a német kormánnyal történő szakmai együttműködés keretében kellene kidolgoznia a Németországban zajló Energiafordulat program Magyarországra alkalmazható változatát. A kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás alapján ugyan az Országgyűlés határozathozatalra lenne csak köteles, és nem jogalkotásra, a megfogalmazás mégis arra utal, hogy a Szervező a Kormány kötelezését szeretné elérni. Erre azonban eseti ügyben, népszavazás útján nincs lehetőség.
[12] A Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a Program kapcsán a Kormány számára a „német kormánytól” való szakmai segítség kérésére irányuló kötelezettséget keletkeztetne, így lényegében Magyarország Kormánya és a Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya közötti – ilyen témakörben zajló – kormányközi együttműködést írna elő. A népszavazási kérdésben foglalt egyik kötelezés (szakmai segítség kérése) a Program tényleges átvételére vonatkozó cél miatt csak akkor minősül érdemi tartalomnak, ha a kormányzati együttműködés valóban létrejön, azonban az Országgyűlésnek nincs hatásköre külföldi kormányzat döntésének befolyásolására sem.
[13] Mivel az országos népszavazásra javasolt kérdés a fentebb részletezett okok miatt az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezésébe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[14] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[15] Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező. Ebből a kötelező jellegből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmaznia. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[16] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[17] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[18] A Kúria álláspontja az, hogy önmagában két részkérdés szerepeltetése a kérdésben generálisan nem okoz kérdésegyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. (Knk.VII.37.695/2016/3.). Ugyanakkor megállapítható, hogy a kérdések nincsenek okszerűségi viszonyban, nem együttes megvalósulásuk éri el a népszavazási kezdeményezéssel kitűzött célt, hanem önállóan, akár ellentétes tartalommal is megválaszolhatók. A Kúria Knk.IV.37.719/2015/4. határozatában idézett 52/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint már felmerül az egyértelműség problémája, ha „a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak”.
[19] Mivel a német Energiafordulat program magyarországi végrehajtása nem feltételezi azt, hogy annak kidolgozására kizárólag a német és a magyar kormány közötti szakmai együttműködés alapján lenne lehetséges, ezért a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megtévesztő, mert részkérdései önállóan is megvalósíthatók, az egyes részkérdésekre egymással ellentétes válasz is adható.
[20] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés határozzon arról, hogy Magyarország legkésőbb 2019. január 1-től, a Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya segítségének igénylésével hajtsa végre a Programot.
[21] Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésének és a T) cikk (1) bekezdésének első mondata szerint általánosan kötelező magatartási szabály csak az Alaptörvényben vagy jogszabályban állapítható meg, melyből következik, hogy normatív eszközökben (normatív határozat és utasítás) nem. A jogszabályok, melyek felsorolását az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése tartalmazza, mindenkire, tehát általánosan kötelezőek. Az országgyűlési határozat nem minősül jogszabálynak az alaptörvényi meghatározás szerint, az közjogi szervezetszabályozó eszköz. Funkciója, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1)-(3) bekezdésében megjelölt szervek, köztük az Országgyűlés szervezetére, működésére, tevékenységére és cselekvési programjára vonatkozóan rendelkezéseket állapítson meg. A közjogi szervezetszabályozó eszköz tehát nem általánosan, hanem csak az adott szervre kötelező szabályokat tartalmaz.
[22] Mindezek alapján az Országgyűlés által normatív határozatban rögzített bármely, az energiaellátással kapcsolatos cselekvési program olyan dokumentumként értelmezhető, amely a jövőre vonatkozó célokat és terveket fogalmaz meg, nem pedig mindenkire kötelező magatartási szabályokat. Nincs és jogforrási jellegét tekintve nem is lehet mindenkivel szemben fennálló, feltétel nélküli érvényesülést megkövetelő kötelező ereje.
[23] A Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. A Bizottság megítélése szerint azonban az már nem várható el minden esetben, hogy az állampolgárok egy törvény és egy normatív határozat fentiek szerint részletezett jogi hatása és következménye közötti egyértelmű különbséget tegyen. Ez az eset áll fenn, ha az adott kezdeményezésben a létrehozni kívánt alaki jogforrás, és a benne foglalt tartalom ellentétes, ezért nem ad eligazítást abban a tekintetben, hogy az Országgyűlés által alkotott új dokumentum nem lesz mindenkire kötelező norma.
[24] A kérdés normaszerű kötelezéseket tartalmazó megfogalmazása jelen esetben azt eredményezné, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok annak tudatában adnák le szavazatukat, hogy annak támogatásáról vagy elvetéséről döntenek, hogy a népszavazást követően legkésőbb 2019-től – kormányközi együttműködés által is segítve – végrehajtásra kerül a Program magyarországi változata. Vagyis a választópolgár tudata nem fogja át, hogy döntése nem eredményez feltétlenül érdemi megvalósítást a Program átvételére vonatkozóan, hanem egy kötelező tartalommal nem bíró, a szándékok tekintetében deklaratív aktust eredményezne.
[25] Ahogy a jelen határozatban már kifejtésre került, a Program nem egy konkrét jogszabály, mely egyetlen jogalkotói aktussal átültethető lenne a magyar jogba és ezzel végrehajthatóvá válna. Olyan komplex programcsomag, amelyet Németország gazdasági, földrajzi, klimatikus és természeti adottságaira figyelemmel dolgoztak ki és a 2050-ig terjedő időszakban hajtanak végre szövetségi, tartományi és önkormányzati szinten. Végrehajtása Németországban nagymértékben az Északi-tengerre, illetve a part mentén telepített szélerőművek által megtermelt szélenergián nyugszik. A Program része az atomenergia teljes kivezetése 2022-ig. Az atomenergia felhasználásának hiánya miatt a megújuló energiaforrások időszakos termelő jellege okozta hálózati ingadozások kiegyenlítésére a Program elsősorban a fosszilis tüzelőanyagokkal működő erőművekre támaszkodik.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Magyarországon működő atomerőművi kapacitások kiváltásának kérdése, a magyarországi energiatermelő kapacitásban a nukleáris energiatermelés által képviselt magas részarány miatt összetett, mély szakmai ismereteket igénylő kérdés. Olyan, a kérdés által nem meghatározható összefüggések merülnek fel, mint pl. az atomerőművi áramtermelő kapacitások leállításának tényleges ütemezése, ezzel párhuzamosan a helyettesítő energiatermelési módszerek kiválasztása, továbbá az ilyen jellegű beruházások összköltsége, a megvalósíthatóság időpontja, a villamosenergia-hálózat átalakítása, a kapcsolódó adózási, pénzügyi, támogatási kérdések. A Nemzeti Választási Bizottság minderre figyelemmel megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a népszavazási eljárásban alkalmazott választópolgári egyértelműségnek ezen okból sem felel meg.
[27] Ezen túl a népszavazási kérdés egy olyan, Németországban megvalósuló energetikai program magyarországi végrehajtását célozza, melynek hiteles, magyar nyelvű kiadására nem került sor. A Nemzeti Választási Bizottság e körben ismételten utal a Kúria fent hivatkozott joggyakorlatára, mely szerint az állampolgároktól a népszavazásra feltett kérdés tekintetében elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek. Olyan elvárás azonban már nem fogalmazható meg velük szemben, hogy egy külföldi állam adottságaihoz igazodó, idegen nyelvű energetikai program tartalmát – akár vázlatosan is – ismerjék, és annak lényegét átlássak. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne.
[28] A Bizottság álláspontja szerint továbbá a jogalkotónak sem áll fenn kötelezettsége arra nézve, hogy a kérdésben megjelölt idegen nyelvű programot akár annak hazai adaptációjához szükséges mértékben ismerje. Mivel e program határozza meg azt, hogy az Országgyűlés milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles, így egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás a jogalkotót nemcsak bizonytalan, hanem teljesíthetetlen feladat elé állítaná.
[29] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – jogalkotói – egyértelműségi követelményt nem teljesíti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján népszavazás tárgya nem lehet, valamint a kérdés a kötelezően elvárt, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményét nem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke