A Nemzeti Választási Bizottság
29/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Deák Roland magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy új atomerőművi blokk csak akkor kaphasson létesítési engedélyt, ha az azzal együttesen számított magyarországi teljes villamosenergia-termelő kapacitás legalább egyharmada megújuló energiaforrás hasznosításával működik?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 23-án, 8 óra 57 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 22 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114558/2017. számú, 2017. március 2-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
[7] A 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
[8] A népszavazásra javasolt kérdés az atomerőművi blokkok létesítési engedélyezésének feltételrendszerén kíván módosítani, annak kiadását attól teszi függővé, hogy a blokkal együtt a hazai villamosenergia-termelésben a megújuló energiaforrás felhasználása eléri-e a teljes energiatermelő-kapacitás egyharmadát.
[9] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1. és 3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő Felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében.
[10] A két új atomerőművi blokk építésével kapcsolatos előkészítő munka elvégzésére létrehozott MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zártkörűen Működő Részvénytársaság honlapján közétett adatok szerint a két új blokk várhatóan 2025-ben és 2026-ban kezd üzemelni, és tervezett üzemidejük 60 év. Az új blokkok tervezésével, megépítésével, üzembe helyezésével kapcsolatos munkálatok 2014 óta tartanak.
[11] Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 17. § (8) bekezdése, valamint a nukleáris létesítmények nukleáris biztonsági követelményeiről és az ezzel összefüggő hatósági tevékenységről szóló 118/2011. (VII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 21/E. §-a alapján a nukleáris létesítmény létesítési engedélyezési eljárásának tervezett megindítása előtt a nukleáris létesítmény engedélyese előzetes biztonsági tájékoztató benyújtásával tájékoztathatja az atomenergia-felügyeleti szervet a tervezett nukleáris létesítmény biztonsági követelményeknek való előzetes megfeleléséről.
[12] Az Országos Atomenergia Hivatal (a továbbiakban: OAH) 2015 novemberében közzétett tájékoztatása szerint az MVM Paks II. Atomerőmű Fejlesztő Zrt. az új atomerőművi blokkok előzetes biztonsági tájékozatóját már benyújtotta az OAH-hoz és az megkezdte az értékelését. A biztonsági tájékoztató benyújtását követően legkorábban 12 hónap elteltével lehet létesítési engedély iránt kérelmet előterjeszteni.
[13] A Paksi Atomerőmű két új blokkjának létesítésével kapcsolatos hatósági eljárás tehát elindult, melynek egyik lényegi pontja a létesítési engedélyezés.
[14] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés pedig ennek az engedélyezési eljárásnak a feltételeit kívánja úgy megváltoztatni, hogy egy kvázi energiapolitikai célként értelmezhető feltétel megvalósulásától teszi függővé a létesítési engedély kiadását.
[15] Az Egyezmény 4. cikk 5. pontja kifejezetten a Felek kötelezettségeként nevesíti, hogy kötelesek minden tőlük telhetőt megtenni annak érdekében „a Paksi Atomerőmű blokkjainak tervezéséhez, megépítéséhez, üzembe helyezéséhez, működtetéséhez, üzemen kívül helyezéséhez, modernizálásához, rekonstrukciójához (..) az engedélyek (licenszek) időben rendelkezésre álljanak”. Ezek a konkrét kötelezettségek azonban nem vonatkoztathatók el attól a ténytől, hogy az Egyezményt a Felek a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről kötötték. Az együttműködés tárgya az Egyezmény 1. cikke szerint: „A Felek együttműködnek a Magyarország területén lévő Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, beleértve két új 5-6. blokk tervezését, megépítését, üzembe helyezését és üzemen kívül helyezését, VVER (vízhűtéses vízmoderátoros) típusú reaktorral, mindkét blokkra vonatkozóan legalább 1000 MW beépített kapacitással, amint arról jelen Egyezmény a későbbiekben rendelkezik, a jövőben leállításra kerülő 1-4. blokk teljesítményének kiváltására.”
[16] Azt, hogy az együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozik, az Egyezménnyel összefüggésben mondta ki a Kúria a 91/2014. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.178/2014. számú végzésében, majd erősítette meg ezt az álláspontot az 52/2015. NVB határozatot helybenhagyó Knk.IV.37.358/2015/3. számú végzésében is. A Kúria rögzítette, hogy „az együttműködés önmagában is olyan nemzetközi kötelezettség, amely részét képezi az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének. Az Alaptörvényt ebben a tekintetben nem lehet megszorítóan értelmezni.”
[17] A fenti álláspont azt is jelenti, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalás érintettségének kimondásához nem szükséges feltétel, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget eredményezzen, amely a nemzetközi szerződés egy részének vagy egészének végrehajtását lehetetlenné teszi. Elegendő hozzá az, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás kimutatható összefüggésben álljon azokkal a konkrét vagy általános kötelezettségekkel, amelyek a szerződésben részes feleket terhelik.
[18] A konkrét esetben a népszavazási kérdésben megfogalmazott új engedélyezési eljárás új atomerőművi blokk létesítésére vonatkozik. Mivel a létesítési engedély megszerzésének feltételei a Paksi Atomerőmű új 5-6. számú blokkjai tekintetében az Egyezményben tételesen megjelölt tervezés, megépítés, üzembe helyezés, működtetés, üzemen kívül helyezés, modernizálás, rekonstrukció kötelezettségek teljesítésének alapfeltétele, ezért a létesítési engedély megszerzéséhez rögzített jogszabályi feltételrendszer alakítása sem vonható ki az értelmezés során az együttműködési kötelezettség köréből.
[19] Az Egyezményben foglalt kötelezettségek kérdésben való érintettségén túl lényeges az is, hogy a kezdeményezésben foglalt, a létesítési engedély kiadása kapcsán meghatározott kikötés nemcsak egy plusz adminisztratív feltétel szabása, hanem annak megvalósítása a jelenlegi hazai villamosenergia-termelés lényeges átalakításával lenne elérhető. A Központi Statisztikai Hivatal által közzétett adatok szerint ugyanis 2015-ben a megtermelt villamos energia mennyiségéből a megújuló energiaforrások részesedése 10,6% volt, amely aránynál még nincs figyelembe véve a tervezett új atomerőművi blokkok 2400 MW összkapacitása.
[20] A sikeres népszavazás esetén viszont, a népszavazás eredménye alapján a két új blokk létesítési engedélyt csak úgy kaphatna, hogy ha az azokkal együttesen számított termelőkapacitásban a megújuló energiaforrás aránya legalább 33,33% lenne.
[21] Mindez az Egyezmény megkötésekor fennálló engedélyezési szabályok olyan lényegi és megvalósíthatóságát tekintve –, mivel az a jelenlegi üzemi kapacitások jelentős átalakításával lenne csak elérhető – nagy volumenű változtatását tenne szükségessé, amely közvetlenül érintené a Magyar Félnek az engedélyek beszerzésére vonatkozó, a 4. cikk 5. pontja szerinti kötelezettsége teljesíthetőségét. Az új szabályozásban elérni kívánt, illetve a jelenleg meglévő megújuló energia részarány különbsége alapján felvethető, hogy az általánosságban ismert műszaki, gazdasági, költségvetési feltételrendszer mellett az eredményes népszavazás alapján kialakított engedélyezési rendszer lehetetlenné tenné, de legalább megkérdőjelezné a 4. cikk 5. pontjában foglaltak teljesítését. Ebből kifolyólag pedig kihatással lenne az Egyezmény 1. cikk 1. és 3. pontjában meghatározott együttműködési kötelezettségekre, valamint a Feleknek az új erőművi blokkok megépítésére és üzembe helyezésére vonatkozóan konkretizált, az Egyezmény 5. és 6. cikkben nevesített kötelezettségeire is.
[22] A Kúria Knk.IV.37.178/2014. számú határozatában már állást foglalt az Egyezményben vállalt nemzetközi kötelezettségek természetéről és azok Alaptörvényhez való viszonyáról. A Kúria e döntése szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának sérelmére vezet az is, ha a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nyilvánvalóan összefüggésben áll az Egyezménnyel.
[23] A Bizottság álláspontja szerint az Egyezmény tartalma, az abban vállalt kötelezettségek és a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható, hiszen a folyamatban lévő 5-6. blokk létesítési engedélyezési eljárásának szabályait kívánja megváltoztatni, mely az engedély beszerzésén túl érintheti a folyamatban lévő, a beruházás megvalósításával kapcsolatos egyéb kötelezettségeket is.
[24] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés és az Egyezményben foglalt kötelezettségek között közvetlen érintettség áll fenn, és az is megállapítható, hogy a népszavazás eredménye befolyásolná az Egyezményben vállalt kötelezettségek teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a (3) bekezdés d) pontján, az Egyezmény 1. cikkén, 4. cikk 5. pontján, 5. cikkén, a 6. cikkén, a Törvény rendelkezésein, az Avtv. 17. §-án, a Korm. rendelet 21/E. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke