A Nemzeti Választási Bizottság
3/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kész Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy összeférhetetlenség miatt ne vehessen részt közbeszerzési eljárásban ajánlattevőként, részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként vagy az alkalmasság igazolásában részt vevő szervezetként a miniszterelnök Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója tulajdonában álló szervezet?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. február 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. december 21-én 8 óra 19 perc 39 másodperckor személyesen eljárva összesen 26 érvényes támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-92420/2015. számú, 2015. december 18-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Kész Zoltánt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított öt napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik, illetve nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében felsorolt, úgynevezett tiltott tárgykörök közé. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy tekintettel van arra, hogy a kezdeményezés tárgya a közvéleményt foglalkoztató téma, az a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága, transzparenciája, nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása és a közbeszerzések során a tisztességes verseny feltételeinek megteremtése érdekében fogalmazódott meg. Fontos azonban, hogy egy népszavazási kérdésnek mindamellett, hogy tárgyában illeszkedik a népszavazás intézményének rendeltetésébe, minden esetben meg kell felelnie az Alaptörvény – elsődlegesen a 8. cikkben megfogalmazott követelményeknek – és az Nsztv. rendelkezéseinek is. E két alapvetés nem értelmezhető egymástól függetlenül, azok együttes megléte eredményezheti azt, hogy egy kezdeményezés hitelesítésre alkalmas legyen.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a miniszterelnök hozzátartozói tulajdonában álló szervezetek közbeszerzési eljárásokban történő részvételét kívánja korlátozni oly módon, hogy a nevezett szervezeteket teljes körűen kizárná a közbeszerzési eljárásokban való részvételből.
Az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
Az Alkotmánybíróság 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában rögzítette: „Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett jogi és közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. […] A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” (ABH 2014, 468, 555)
A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja az alábbiak szerint definiálja a hozzátartozó fogalmát: hozzátartozó a közeli hozzátartozó, az élettárs, az egyeneságbeli rokon házastársa, a házastárs egyeneságbeli rokona és testvére, és a testvér házastársa.
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) összeférhetetlenséget szabályozó, 25. § (4) bekezdés b) pontjának 2015. október 2-án hatályos szövege az alábbiak szerint rendelkezett:
„[a] (3) bekezdésben foglaltak mellett - a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével - összeférhetetlen és nem vehet részt az eljárásban ajánlattevőként, részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként vagy az alkalmasság igazolásában részt vevő szervezetként
(..)
b) a miniszterelnök,
(..)
tulajdonában, vagy az a)-m) pont szerinti személy Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója tulajdonában álló szervezet.”.
A hatályos szabályozás úgy rendelkezik, hogy a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével összeférhetetlen és nem vehet részt az eljárásban ajánlattevőként, részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként vagy az alkalmasság igazolásában részt vevő szervezetként a Kormány tagja tulajdonában, vagy e személlyel közös háztartásban élő hozzátartozója tulajdonában álló szervezet.
Bár a kérdés látszólag a törvény 2015. október 2-án hatályos szövegének újbóli alkalmazására tesz javaslatot, abban nem szerepel az a kivétel, melyet a jogszabályhely 2015. december 12-től hatályos módosítása is megtartott, vagyis, hogy az összeférhetetlenségi szabály a nyilvánosan működő részvénytársaság esetében nem alkalmazandó.
A kérdés szövegének értelmezése alapján egy eredményes országos népszavazás esetén az Országgyűlés által megalkotandó törvény adott esetben a nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes okán, vagyis az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló, minimális szintű részesedés esetén is az érintett részvénytársaságot teljes körűen kizárná a közbeszerzésekből, amely korlátozásra alkotmányos indok nem áll fenn. Fontos továbbá, hogy a kérdésben szereplő korlátozás látszólag csak a miniszterelnök Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozójára irányul, valójában azonban az érintené mindazon személyeket is, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a hozzátartozó is tag.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által benyújtott kérdésben foglalt általános korlátozás, tekintettel arra, hogy az semmilyen kivételt nem határoz meg, így például gazdasági társasági formát – ahogyan azt a korábbi és a hatályos törvényszöveg is tartalmazza – továbbá a korlátozással érintett széles alanyi kör sérti az érintetteket megillető, az Alaptörvényben biztosított vállalkozáshoz való jogot, illetve az Alaptörvény azon rendelkezését, mely szerint Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a szabad vállalkozáson alapszik.
A Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban megvizsgált kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredményeképpen az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott vállalkozáshoz való jog, mint alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettség keletkezne, mivel lehetetlenné válna jogalanyok számára a vállalkozóvá válás, illetve a vállalkozáshoz való jog gyakorlása.
A Kúria Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzésében rögzítette, hogy „[a]bban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés, és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.”
Megjegyzendő továbbá, hogy a kérdés igazolható ok nélkül tesz különbséget a miniszterelnök és a Kbt. 25. § (4) bekezdésében felsorolt többi közjogi tisztséget betöltő személy, illetve e személyek Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozói között. Nem tisztázott és a kérdésből sem derül ki, hogy mi az indoka a Kbt. 25. § (4) bekezdése szerinti rendszer megbontásának, amely nem egy, hanem egységesen, a legfontosabb közjogi tisztséget betöltő személyek és a velük közös háztartásban élő hozzátartozók, illetve e személyek tulajdonában álló szervezet vonatkozásában állapít meg azonos összeférhetetlenségi szabályt. Azáltal, hogy a kérdés kizárólag a miniszterelnök hozzátartozója tekintetében kíván szigorúbb szabályozást előírni felveti az önkényes, alkotmányos indok nélküli különbségtételt a Kbt. 25. § (4) bekezdésében megjelölt személyek között.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés olyan alapjog korlátozást érint, mely alapján az Alaptörvény módosítása válna szükségessé.
III.
Tekintettel arra, hogy a kezdeményezés az Alaptörvény módosítására irányul, ezért az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört érint, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben kifejtett indokok alapján az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kérdés hitelesítését megtagadta.
IV.
A határozat az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésén, I. cikk (3) bekezdésén, XII. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Kbt. 25. §-án, a Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. január 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke