A Nemzeti Választási Bizottság
325/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a B. B. (a továbbiakban: Kifogástevő) magánszemély által benyújtott kifogások tárgyában – 8 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság Kifogástevő kifogásának részben helyt ad, és megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország (székhely: 1054 Budapest, Báthory utca 4. I/3.) megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét; a kifogást a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti választás tisztaságának megóvása miatti alapelvsérelem tekintetében elutasítja.
A Nemzeti Választási Bizottság az Amnesty International Magyarországot 3.000.000 Ft, azaz hárommillió forint összegű bírság megfizetésére kötelezi.
A bírság összegének megfizetését átutalással kell teljesíteni a Nemzeti Választási Iroda Magyar Államkincstárnál vezetett fizetési számlaszámára – 10032000-01040391-00000000 – jelen határozat jogerőre emelkedésétől számított 15 napon belül. A közlemény rovatban fel kell tüntetni az alábbi bírságazonosító számot: V222119547. A bírság meg nem fizetése esetén adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül, amelyet a Nemzeti Választási Iroda megkeresésére az állami adóhatóság szed be.
A határozat ellen a meghozatalától számított 3 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. április 11-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A kifogás tartalma]
[1] Kifogástevő 2022. április 6-án 10 óra 09 perckor elektronikus úton nyújtott be kifogást a Nemzeti Választási Bizottsághoz, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 208. §-a alapján az Amnesty International Magyarország tevékenysége miatt, amely álláspontja szerint sérti a választásra irányadó jogszabály, illetve a választás és a választási eljárás alapelveit.
[2] Előadta, hogy a kifogásához bizonyítékként is csatolt jogsértéseket 2022. április 3-án 16 óra körül észlelte. Állításának alátámasztására hat fényképet csatolt beadványához, amelyek mindegyike az Amnesty International Magyarország hivatalos Facebook oldalán megosztott bejegyzések képernyőfotóját tartalmazza. Álláspontja szerint a csatolt bizonyítékok alapján egyértelműen megállapítható, hogy a hivatkozott Facebook oldal az Amnesty International Magyarország hivatalos oldala, valamint az is, hogy a bizonyítékként csatolt Facebook bejegyzések mindegyike nyíltan és egyértelműen az érvénytelen szavazásra hívja fel a választópolgárokat, amely teljes mértékben ellehetetleníteni törekszik a népszavazást és a választópolgárok valós akaratának megismerését.
[3] A kifogás tárgyát képező jogsértés közzététele tekintetében előadta, hogy az folyamatosnak tekinthető, mert a jogsértő üzenetek azóta is folyamatosan fent vannak az Amnesty International Magyarország hivatalos Facebook oldalán és azok mindenki számára elérhetők és megtekinthetők.
[4] Álláspontja szerint jelen kifogás tárgyává tett magatartás súlyosan jogszabálysértő, alapjaiban sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontjában foglalt alapelveket.
[5] Kifogásában hivatkozott a Nemzeti Választási Bizottság 270/2022. számú határozatbában tett azon megállapításra, amely szerint „az érvénytelen szavazat egy jogsértő szavazat, szembemegy a népszavazás céljával és a Ve. rendelkezéseivel, az ilyen szavazatra való buzdítás ezért egy jogellenes tevékenység.”
[6] Mindezekre tekintettel kérte, hogy a Nemzeti Választási Bizottság adjon helyt kifogásának és a Ve. 218. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott jogkörében eljárva szíveskedjen a jogszabálysértés tényét megállapítani, a jogsértőt a további jogszabálysértéstől eltiltani, valamint – tekintettel a jogsértés súlyára, a jogsértéssel érintettek körének nagyságára és a jogsértő ismétlődő jellegére – a jogszabálysértés miatt jogsértővel szemben bírságot kiszabni.
II.
[A Nemzeti Választási Bizottság döntése és jogi indokai]
[7] A Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy továbbra is fenntartja a 270/2022. számú határozatában foglaltakat.
[8] A Bizottság elsőként a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti választás tisztaságának megóvása alapelvsérelmet vizsgálta meg.
[9] A Kúria Kvk.II.39.260/2022/5. számú végzésében a következőképpen értelmezte ezen alapelv érvényesülését: „[a] választás tisztaságának megóvása mint választási alapelv megsértése a Kúria gyakorlatában legtöbbször valamely másik alapelvvel összefüggésben merült fel, de a választás rendjének tisztaságának a választási folyamat egészét áthatóan érvényesülnie kell. A joggyakorlat ezen alapelv megsértése akkor merül fel, ha a vitatott tevékenység célja vagy eredménye a választópolgári akarat szabad kifejezésének korlátozása. A bírói gyakorlat alapvetően a szavazás titkosságával hozta ezt az elvet összefüggésbe (Kvk.VI.37.942/2016/2., Pécsi Ítélőtábla Pk.VI.20.014/2014/3.), valamint a jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás mellett a kampányeszközök adattartalma vonatkozásában hívta fel (Kvk.V.37.941/2016/3.).”
[10] A Bizottság megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország alapvető célja nem a választópolgári akarat szabad kifejezésének korlátozása vagy a szavazás titkosságának csorbítása volt, hanem egyfajta tudatos választópolgári engedetlenségre ösztönzés, felhasználva a választójogosultság adta lehetőségeket, így a Bizottság az ügyben a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontjának sérelmét nem látta megalapozottnak.
[11] Következő lépésben a Bizottság a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás sérelmét vizsgálta meg.
[12] A Bizottság előrevetíti, hogy érvelése alapvetően két pilléren nyugszik. Kronológiai sorrendben elsőként felvázolja, hogy már a népszavazási kérdés hitelesítése során sincs lehetőség igen-nem-érvénytelen válaszadási lehetőségek felvetésére, majd ezt követően második pillérként magának a népszavazási eljárásnak, a kampánytevékenység elemzése történik meg.
[13] A Bizottság rámutat, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.
[14] 2022. április 3. napján az országgyűlési képviselő választása és az országos népszavazás ún. közös eljárásban bonyolódott le [lásd Ve. 1/A. § és Nsztv. 65. § (2) bekezdés], tárgyi napon a választópolgárok összesen négy népszavazási kérdésben nyilváníthattak véleményt. A Bizottság utal arra, hogy az újkori választástörténetben, mind a közös eljárás, mind a több népszavazási kérdésben való véleménynyilvánítás ezidáig példa nélküli, 2022. április 3-án került alkalmazásra először.
[15] A népszavazás tekintetében az Alaptörvény B) cikkében deklarálja azt, hogy a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Ezzel a korábban alkotmánybírósági határozatokban kifejtett kivételesség alkotmányos szinten is szabályozást nyert, ahogyan azt a Kúria a Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzésében is hangsúlyozta.
[16] A népszavazás intézményesített célja az, hogy valamely kérdésben, vagy kérdésekben a nép átvegye a jogalkotó szerepét, ezzel pedig a képviseleti, közvetett hatalomgyakorlás helyett, a népszavazás esetén közvetlen hatalomgyakorlás kerül előtérbe. A kötelezően elrendelendő népszavazás az Alaptörvény B) cikkében deklarált „közvetlen hatalomgyakorlás egyetlen tiszta formája”. [Vesd össze: 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 341; megerősítve: 31/2013. (VI. 17.) AB határozattal]
[17] A népszavazás a jogrendszerben fajsúlyos szerepet tölt be, érvényes és eredményes népszavazás esetén az országos népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező. [lásd Nsztv. 31. § (2) bekezdés]
[18] A referendum által az állampolgárok személyesen vesznek részt a törvényhozásban, a közügyek eldöntésében. A személyes részvétel célja pedig az egyértelmű minden kétséget kizáró, egy későbbi törvény alapját képező véleménynyilvánítás.
[19] Annak érdekében, hogy az Országgyűlés olyan helyzetbe kerüljön, hogy az eredményes népszavazást követően a nép akaratát visszatükröző döntést tudjon hozni, szükséges az, hogy a választópolgárok egyértelműen, kétséget kizáróan kifejezzék véleményüket. Nem véletlen ugyanis, hogy meg kell tagadni valamely népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, ha annak tartalma nem egyértelmű.
[20] A Bizottság a Kúria Knk.II.39.058/2022/8. számú döntésének [58] pontjában foglaltakkal egyezően rámutat, hogy az Alkotmánybíróság 52/2001. (XI.29.) AB határozatában kifejtette, hogy „az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre kell választ keresni, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az is szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.” (IV.3.3.pont). Az Alkotmánybíróság ezen döntése ugyan még az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan született, azonban az egyértelműség követelménye vonatkozásában irányadónak tekintendők az Nsztv. 9. § (1) bekezdése tekintetében is, mert a korábban és jelenleg hatályos jogszabály is a feltett kérdés tekintetében az egyértelműséget követelte meg {22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [40] és 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [30]-[34]}.
[21] Fentiek alapján tehát csak olyan kérdés hitelesíthető, amelyre egyértelműen „igen”-nel vagy „nem”-mel lehet válaszolni, harmadik válaszadási lehetőség kizárt.
[22] A jogalkotó célja ennélfogva az első pillért képező hitelesítési szakaszban kristálytisztán az volt, hogy két válaszadási lehetőség álljon a választópolgárok rendelkezésére.
[23] A hitelesítést követő népszavazási eljárás, kampányidőszak során a kampánytevékenységet végzők fő célja, hogy közérdekű üzenetet juttassanak el a választópolgárokhoz, amelyben annak érdekében szólítják meg a választópolgárokat, hogy a népszavazás intézménye az Alaptörvényben meghatározott célja és funkciója szerinti szerepét töltse be és így népszavazáson hozott érvényes döntéssel az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerüljön.
[24] A népszavazás fő funkciója pedig az, hogy az Országgyűlés a népszavazásra feltett kérdésben, a népszavazás eredményének megfelelő döntést hozzon. Döntést pedig akkor tud hozni, ha tisztában van a népakarattal.
[25] A rendeltetésszerű joggyakorlás sérelme több a jogsértés megállapításánál: az a jogintézmény céljával és tartalmával való visszaélést jelent. Csak az a joggyakorlás élvez törvényi védelmet és elismerést, amelyben a jogosultság formális előírásain túl annak valódi tartalma is felismerhető.
[26] A rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét a jogtudomány és jogalkalmazói gyakorlat alapvetően a polgári jogban a joggal való visszaélés tilalmának alapelvével összefüggésben munkálta ki. Ezekből a polgári jogi alapokból kiindulva vált a jogrendszer egészét átható általános alapelvvé, amelynek lényege, hogy a jogosultságok gyakorlása nem irányulhat a jog rendeltetésével össze nem egyeztethető célra, az alanyi jogok gyakorlása akkor számíthat törvényi védelemre és elismerésre, ha az a jogosultság rendeltetésének, céljának megfelelően történik. A polgári jog szabályai a joggal való visszaélés tilalmával összefüggésben, keret jelleggel rendelkeznek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményéről, a bírói gyakorlatra bízva az alanyi jogok gyakorlásának esetről esetre történő rendeltetésellenessé minősítését. A Kúria ezt a követelményt a Kvk.IV.37.359/2014/2. számú döntésében rögzítette. Kiemelte, hogy a rendeltetésszerű joggyakorlás sérelme több a jogsértés megállapíthatóságánál: abban felismerhetően meg kell nyilvánulnia annak a szándéknak, amely a formális jogkövetés égisze alatt a jogintézményben rejlő tartalom kihasználására irányul.
[27] Fentiekben részletesen kifejtett dogmatikai szempontok alapján a népszavazási kampány nem irányulhat az érvénytelen szavazásra való buzdításra, mert az nemcsak szétfeszíti, hanem át is töri a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos célját és a mögötte meghúzódó jogalkotói akaratot.
[28] Természetesen a Bizottság fenti álláspontjával nem vitatja azt, hogy a választópolgári akarat manifesztálódhat, testet ölthet akár egy érvénytelen szavazat formájában.
[29] A választópolgári akarat a szavazólapon érvényes – érvénytelen szavazat formájában jelenhet meg. Az érvényes szavazat pedig lehet „igen”, vagy „nem” szavazat. Ekként a szavazólapon a választópolgári válasz három módon jelenhet meg: igen, nem és érvénytelen szavazat.
[30] A Bizottság összefoglalóan hangsúlyozza: a választópolgári akarat kinyilvánítása előtt, még mielőtt az a szavazólapon megjelenne, a választási kampány azon iránya, amely az érvénytelen szavazásra buzdít a jogintézmény alkotmányos céljával az Nsztv. és a Ve. szellemével össze nem egyeztethető, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül. Ezen magatartás pedig azáltal válik jogellenessé és ütközik a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába, mert formális jogkövetés égisze alatt, azaz azon állampolgári jogosultságot felhasználva, hogy valaki szavazati joggal rendelkezik, nem a népakarat jogi keretek közötti kifejezésére ösztönöz, buzdít, nem a népszavazás valódi célját igyekszik elősegíteni, hanem épp annak alkotmányos célját igyekszik kiüresíteni, azaz annak érdekében végez tevékenységét, hogy az érvénytelen szavazás eredményeként a nép ne kerüljön a jogalkotó szerepébe.
[31] Mindezek alapján a Bizottság a kifogásnak részben helyt ad, és megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország azon tevékenysége, amely a népszavazási eljárásban érvénytelen szavazásra buzdít a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába ütközik.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság a jogsértővel szemben indokoltnak tartja bírság kiszabását is, a Ve. 219. § (1) és (2) bekezdése alapján.
[33] A Ve. 219. § (1) bekezdése szerint annak eldöntésében, hogy indokolt-e a bírság kiszabása, illetve a bírság mértékének megállapításában az eset összes körülményeit - így különösen a jogsértéssel érintettek körének nagyságát, a jogsértés súlyát és területi kiterjedtségét, a jogsértés ismétlődő jellegét - veszi figyelembe. A bírság összegének megállapításakor figyelembe kell venni azt is, ha a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt.
[34] A Bizottság 3.000.000 Ft összegű bírságot szab ki, melynek oka, hogy a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt és a jogsértő tudatosan helyezkedett szembe a népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával. Az alkotmányellenes álláspontját a közösségi médiában terjesztette, amely az internet révén jelentős számú választópolgárhoz juthatott el, ennél fogva a jogsértéssel érintettek valódi köre gyakorlatilag beláthatatlan. A jogsértés súlyosságát támasztja alá, hogy a jogellenes cselekmény az Nsztv. és a Ve. szellemével nyíltan szembe helyezkedő magatartásban valósul meg, amely tudatos és visszaélésszerű joggyakorlásnak is minősül. A jogsértés ismétlődő jellegét pedig az támasztja alá, hogy több alkalommal került közzétételre az érvénytelen szavazásra buzdító poszt. Enyhítő körülményként értékeli a Bizottság, hogy a jogsértővel szemben a népszavazási eljárásban még nem szabott ki bírságot.
[35] A Bizottság kitér arra is, hogy az Amnesty International Magyarországgal szemben a Ve. 218. § (2) bekezdés b) pontja szerinti jogkövetkezmény alkalmazását azért nem tartja szükségesnek, mert a Ve. 139. § (1) bekezdése szerinti kampányidőszak 2022. április 3. napján 19:00 órakor véget ért.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[36] A határozat a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontján, 212. §-án és a 218. § (1) bekezdésén és (2) bekezdés a) pontján, a 219. §-án, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, a 223. § (1) bekezdésén, a 224. § (1), (2) és (5) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. április 8.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke