A Nemzeti Választási Bizottság
328/2022. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság B. E. L. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott kifogás tárgyában – 9 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogásnak részben helyt ad, és megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország (1054 Budapest, Báthory utca 4. I/3.) és a Háttér Társaság (székhely: 1136 Budapest, Balzac u. 8-10. fszt. 1.) megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét; a kifogást a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti választás tisztaságának megóvása miatti alapelvsérelem tekintetében elutasítja. A Nemzeti Választási Bizottság a bírság kiszabását mellőzi.
A határozat ellen a meghozatalától számított 3 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2022. április 11-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A kifogás tartalma]
[1] Beadványozó 2022. április 6. napján 13 órakor elektronikus úton az Amnesty International Magyarország (1054 Budapest, Báthory utca 4. I/3.) valamint a Háttér Társaság (székhely: 1136 Budapest, Balzac u. 8-10. fszt 1.) jogszabálysértése miatt kifogást nyújtott be a választásra irányadó jogszabály, illetve a választás és a választási eljárás alapelveinek megsértése miatt a 2022. április 3-ára kitűzött népszavazással kapcsolatban a választás alapelveit és a választási jogszabályt sértő politikai hirdetésekre való tekintettel.
[2] Beadványozó előadta, hogy a kifogásában bemutatott jogsértéseket 2022. április 3-án 16 óra körül észlelte.
[3] Beadványozó rámutatott arra, hogy a https://www.ervenytelenul.hu/ honlap üzemeltetője az oldal impresszuma alapján a Háttér Társaság és az Amnesty International Magyarország.
[4] Véleménye szerint a honlap, a kifogásához mellékletként csatolt bizonyíték szerint, a 2022. április 3-ára kitűzött népszavazáson való érvénytelen szavazásra buzdít, a honlapot pedig kimondottan ezen jogellenes cselekmény hirdetése és terjesztése céljából hozták létre.
[5] Beadványozó idézte a honlap fejlécében található feliratot, amelynek tartalma a következő: „Érvénytelen kérdésre érvénytelen válasz”. A fejléc alatt pedig a következő olvasható: „FONTOS a két X Népszavazz te is érvénytelenül április 3-án!” A nyilatkozat kitöltésével kapcsolatban pedig a következő tájékoztatás érhető el: „Részt veszek a propaganda-népszavazáson, és mind a négy manipulatív kérdésre érvénytelen szavazatot adok le, vagyis beikszelem az igeneket és a nemeket is.”
[6] Előadta továbbá, hogy a honlapon számos cikk található, melyek mind az érvénytelen szavazat leadására buzdítanak. Álláspontja szerint a mellékelt csatolmányok alapján egyértelműen és könnyen megállapítható, hogy a hivatkozott honlapot az Amnesty International Magyarország és a Háttér Társaság hozta létre, és ők üzemeltetik.
[7] Meglátása szerint a jogsértések közzétételüktől fogva folyamatosak, ugyanis a jogsértő üzenetek továbbra is elérhetőek az ervenytelenul.hu honlapon, azok a kampányidőszakban, 2022. április 3-án is mindenki számára elérhetőek és megtekinthetőek voltak.
[8] Véleménye szerint a kifogásban leírtak súlyosan jogszabálysértőek, alapjaiban sértik a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdésének a) és e) pontjában foglalt alapelveket, a választás tisztaságának alapelvét, valamint a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét.
[9] A kifogásában továbbá idézte a Ve. 139. § (1) bekezdésében, 140. §-ban és 141. §-ban foglaltakat.
[10] Álláspontja szerint a Háttér Társaság és az Amnesty International Magyarország www.ervenytelenul.hu honlapon közzétett sorozatosan, több alkalommal elkövetett cselekményei súlyosan jogszabálysértők, tekintettel arra, hogy az üzenetekkel nyíltan és egyértelműen arra hívják fel és arra buzdítják a választópolgárokat, hogy nyilvánvalóan érvénytelen szavazólapokat adjanak le az urnákba. Véleménye szerint ezzel teljes mértékben ellehetetleníteni igyekeznek a népszavazást és a választópolgárok valós akaratának megismerését.
[11] Beadványozó a Ve. 43. § (1) bekezdése alapján kérte a Nemzeti Választási Bizottságot (a továbbiakban: Bizottság), hogy a döntéshozatalhoz szükséges tényállást állapítsa meg.
[12] Beadványozó hivatkozott a Bizottság 270/2022. számú határozatában foglaltakra, amelyben a Bizottság kimondta azt, hogy az érvénytelen szavazat egy jogsértő szavazat, szembemegy a népszavazás céljával és a Ve. rendelkezéseivel, az ilyen szavazatra való buzdítás ezért egy jogellenes tevékenység.
[13] Beadványozó kérte a Bizottságot, hogy a kifogásnak adjon helyt és a Ve. 218. § (1) és (2) bekezdései alapján állapítsa meg a jogszabálysértés tényét, a jogsértőt tiltsa el a további jogszabálysértéstől, valamint – tekintettel a jogsértés súlyára, a jogsértéssel érintettek körének nagyságára és a jogsértés ismétlődő jellegére – szabjon ki bírságot.
II.
[A Nemzeti Választási Bizottság döntése és jogi indokai]
[14] A Bizottság rögzíti, hogy továbbra is fenntartja a 270/2022. számú határozatában foglaltakat.
[15] E körben is a Bizottság elsőként a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontja szerinti választás tisztaságának megóvása alapelvsérelmet vizsgálta meg.
[16] A Kúria Kvk.II.39.260/2022/5. számú végzésében a következőképpen értelmezte ezen alapelv érvényesülését: „[a] választás tisztaságának megóvása mint választási alapelv megsértése a Kúria gyakorlatában legtöbbször valamely másik alapelvvel összefüggésben merült fel, de a választás rendjének tisztaságának a választási folyamat egészét áthatóan érvényesülnie kell. A joggyakorlat ezen alapelv megsértése akkor merül fel, ha a vitatott tevékenység célja vagy eredménye a választópolgári akarat szabad kifejezésének korlátozása. A bírói gyakorlat alapvetően a szavazás titkosságával hozta ezt az elvet összefüggésbe (Kvk.VI.37.942/2016/2., Pécsi Ítélőtábla Pk.VI.20.014/2014/3.), valamint a jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás mellett a kampányeszközök adattartalma vonatkozásában hívta fel (Kvk.V.37.941/2016/3.).”
[17] A Bizottság megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország és a Háttér Társaság alapvető célja nem a választópolgári akarat szabad kifejezésének korlátozása vagy a szavazás titkosságának csorbítása volt, hanem egyfajta tudatos választópolgári engedetlenségre ösztönzés, felhasználva a választójogosultság adta lehetőségeket, így a Bizottság az ügyben a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontjának sérelmét nem látta megalapozottnak.
[18] Következő lépésben a Bizottság a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapsérelmét vizsgálta meg.
[19] A Bizottság előrevetíti, hogy érvelése alapvetően két pilléren nyugszik. Kronológiai sorrendben elsőként felvázolja, hogy már a népszavazási kérdés hitelesítése során sincs lehetőség igen-nem-érvénytelen válaszadási lehetőségek felvetésére, majd ezt követően második pillérként magának a népszavazási eljárásnak, a kampánytevékenységnek az elemzése történik meg.
[20] A Bizottság rámutat, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.
[21] 2022. április 3. napján az országgyűlési képviselő választása és az országos népszavazás ún. közös eljárásban bonyolódott le (lásd Ve. 1/A. § és a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 65. § (2) bekezdés), tárgyi napon a választópolgárok összesen négy népszavazási kérdésben nyilváníthattak véleményt. A Bizottság utal arra, hogy az újkori választástörténetben, mind a közös eljárás, mind a több népszavazási kérdésben való véleménynyilvánítás ezidáig példa nélküli, 2022. április 3-án került alkalmazásra először.
[22] A népszavazás tekintetében az Alaptörvény B) cikkében deklarálja azt, hogy a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Ezzel a korábban alkotmánybírósági határozatokban kifejtett kivételesség alkotmányos szinten is szabályozást nyert, ahogyan azt a Kúria a Knk.IV.37.728/2013/3. számú végzésében is hangsúlyozta.
[23] A népszavazás intézményesített célja az, hogy valamely kérdésben a nép átvegye a jogalkotó szerepét, ezzel pedig a képviseleti hatalomgyakorlás helyett a közvetlen hatalomgyakorlás kerüljön előtérbe. A kötelezően elrendelendő népszavazás az Alaptörvény B) cikkében deklarált „közvetlen hatalomgyakorlás egyetlen tiszta formája”. [Vesd össze: 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 341; megerősítve: 31/2013. (VI. 17.) AB határozattal]
[24] A népszavazás a jogrendszerben fajsúlyos szerepet tölt be, érvényes és eredményes népszavazás esetén az országos népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás napjától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény kihirdetésétől - számított három évig kötelező [lásd Nsztv. 31. § (2) bekezdés].
[25] A referendum által az állampolgárok személyesen vesznek részt a törvényhozásban, a közügyek eldöntésében. A személyes részvétel célja pedig az egyértelmű, minden kétséget kizáró, egy későbbi törvény alapját képező véleménynyilvánítás.
[26] Annak érdekében, hogy az Országgyűlés olyan helyzetbe kerüljön, hogy az eredményes népszavazást követően a nép akaratát visszatükröző döntést tudjon hozni, szükséges az, hogy a választópolgárok egyértelműen, kétséget kizáróan kifejezzék véleményüket. Nem véletlen ugyanis, hogy meg kell tagadni valamely népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, ha annak tartalma nem egyértelmű.
[27] A Bizottság a Kúria Knk.II.39.058/2022/8. számú döntésének [58] pontjában foglaltakkal egyezően rámutat, hogy az Alkotmánybíróság 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy „az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre kell választ keresni, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az is szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.” (IV.3.3.pont). Az Alkotmánybíróság ezen döntése ugyan még az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan született, azonban az egyértelműség követelménye vonatkozásában irányadónak tekintendők az Nsztv. 9. § (1) bekezdése tekintetében is, mert a korábban és jelenleg hatályos jogszabály is a feltett kérdés tekintetében az egyértelműséget követelte meg {22/2012. (V. 11.) AB határozat, Indokolás [40] és 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [30]-[34]}.
[28] Fentiek alapján tehát csak olyan kérdés hitelesíthető, amelyre egyértelműen „igen”-nel vagy „nem”-mel lehet válaszolni, harmadik válaszadási lehetőség kizárt.
[29] A jogalkotó célja ennélfogva az első pillért képező hitelesítési szakaszban kristálytisztán az volt, hogy két válaszadási lehetőség álljon a választópolgárok rendelkezésére.
[30] A hitelesítést követő népszavazási eljárás, kampányidőszak során a kampánytevékenységet végzők fő célja, hogy közérdekű üzenetet juttassanak el a választópolgárokhoz, amelyben annak érdekében szólítják meg a választópolgárokat, hogy a népszavazás intézménye az Alaptörvényben meghatározott célja és funkciója szerinti szerepét töltse be, és így népszavazáson hozott érvényes döntéssel az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerüljön.
[31] A népszavazás fő funkciója pedig az, hogy az Országgyűlés a népszavazásra feltett kérdésben, a népszavazás eredményének megfelelő döntést hozzon. Döntést pedig akkor tud hozni, ha tisztában van a népakarattal.
[32] A rendeltetésszerű joggyakorlás sérelme több a jogsértés megállapításánál: az a jogintézmény céljával és tartalmával való visszaélést jelent. Csak az a joggyakorlás élvez törvényi védelmet és elismerést, amelyben a jogosultság formális előírásain túl annak valódi tartalma is felismerhető.
[33] A rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét a jogtudomány és jogalkalmazói gyakorlat alapvetően a polgári jogban a joggal való visszaélés tilalmának alapelvével összefüggésben munkálta ki. Ezekből a polgári jogi alapokból kiindulva vált a jogrendszer egészét átható általános alapelvvé, amelynek lényege, hogy a jogosultságok gyakorlása nem irányulhat a jog rendeltetésével össze nem egyeztethető célra, az alanyi jogok gyakorlása akkor számíthat törvényi védelemre és elismerésre, ha az a jogosultság rendeltetésének, céljának megfelelően történik. A polgári jog szabályai a joggal való visszaélés tilalmával összefüggésben, keret jelleggel rendelkeznek a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményéről, a bírói gyakorlatra bízva az alanyi jogok gyakorlásának esetről esetre történő rendeltetésellenessé minősítését. A Kúria ezt a követelményt a Kvk.IV.37.359/2014/2. számú döntésében rögzítette. Kiemelte, hogy a rendeltetésszerű joggyakorlás sérelme több a jogsértés megállapíthatóságánál: abban felismerhetően meg kell nyilvánulnia annak a szándéknak, amely a formális jogkövetés égisze alatt a jogintézményben rejlő tartalom kihasználására irányul.
[34] Fentiekben részletesen kifejtett dogmatikai szempontok alapján a népszavazási kampány nem irányulhat az érvénytelen szavazásra való buzdításra, mert az nemcsak szétfeszíti, hanem át is töri a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos célját és a mögötte meghúzódó jogalkotói akaratot.
[35] Természetesen a Bizottság fenti álláspontjával nem vitatja azt, hogy a választópolgári akarat manifesztálódhat, testet ölthet akár egy érvénytelen szavazat formájában is.
[36] A választópolgári akarat a szavazólapon érvényes – érvénytelen szavazat formájában jelenhet meg. Az érvényes szavazat pedig lehet „igen”, vagy „nem” szavazat. Ekként a szavazólapon a választópolgári válasz három módon jelenhet meg: igen, nem és érvénytelen szavazat.
[37] A Bizottság összefoglalóan hangsúlyozza: a választópolgári akarat kinyilvánítása előtt, még mielőtt az a szavazólapon megjelenne, a választási kampány azon iránya, amely az érvénytelen szavazásra buzdít, a jogintézmény alkotmányos céljával, az Nsztv. és a Ve. szellemével össze nem egyeztethető, visszaélésszerű joggyakorlásnak minősül. Ezen magatartás pedig azáltal válik jogellenessé és ütközik a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába, mert formális jogkövetés égisze alatt, azaz azon állampolgári jogosultságot felhasználva, hogy valaki szavazati joggal rendelkezik, nem a népakarat jogi keretek közötti kifejezésére ösztönöz, buzdít, nem a népszavazás valódi célját igyekszik elősegíteni, hanem épp annak alkotmányos célját igyekszik kiüresíteni, azaz annak érdekében végez tevékenységét, hogy az érvénytelen szavazás eredményeként a nép ne kerüljön a jogalkotó szerepébe.
[38] Mindezek alapján a Bizottság a kifogásnak részben helyt ad, és megállapítja, hogy az Amnesty International Magyarország és a Háttér Társaság azon tevékenysége, amely a népszavazási eljárásban érvénytelen szavazásra buzdít a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába ütközik.
[39] A Bizottság kitér arra is, hogy az Amnesty International Magyarország és a Háttér Társasággal szemben a Ve. 218. § (2) bekezdés b) pontja szerinti jogkövetkezmény alkalmazását azért nem tartja szükségesnek, mert a Ve. 139. § (1) bekezdése szerinti kampányidőszak 2022. április 3. napján 19.00 órakor véget ért.
[40] A Bizottság a Ve. 219. § (1) bekezdése alapján annak eldöntésében, hogy indokolt-e a bírság kiszabása az eset össze körülményeit figyelembe veszi és megállapítja, hogy a bírság kiszabását nem tartotta szükségesnek.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[41] A határozat a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontján és a 218. § (1) bekezdésén és (2) bekezdés a), b) pontjain és 219. § (1) bekezdésén; az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 31. § (2) bekezdésén és a 65. § (2) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, a 223. § (1) bekezdésén, a 224. § (1), (2) és (5) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2022. április 8.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke