A Nemzeti Választási Bizottság
33/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Németh Eszter magánszemély (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Nemzeti Konzultációt kizárólag úgy lehessen indítani Magyarországon, hogy az a frakcióval rendelkező parlamenti pártok kérdéseit is tartalmazza mandátumarányosan?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. július 30-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2020. június 24-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 45 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 44 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[6] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[7] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[8] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[9] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazásra szánt kérdés arra irányul, hogy nemzeti konzultáció kizárólagosan úgy valósulhasson meg, hogy az a frakcióval rendelkező parlamenti pártok kérdéseit is tartalmazza mandátumarányosan. Ezen megfogalmazás a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jogalkotói egyértelműség kapcsán vet fel kérdéseket.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja a nemzeti konzultáció fogalmának tisztázását.
[11] A jogalkotási tevékenység társadalmi véleményezésére rendelkezésre állnak jogszabályban rögzített, illetve jogszabályban nem rögzített eszközök. Ilyen, a jogszabályban rögzített eszköz pl. a társadalmi egyeztetés, amelynek szabályait a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény (a továbbiakban: Jet.) tartalmazza.
[12] A törvény tartalmazza továbbá, hogy a törvény, a kormányrendelet, és a miniszteri rendelet tervezetét és indokolását társadalmi egyeztetésre kell bocsátani, valamint – a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter döntése alapján – a tervezet koncepcióját is társadalmi egyeztetésre lehet bocsátani. E körben kiemelendő, hogy a törvény nem tartalmaz semmifajta következményt azon esetre, ha a társadalmi egyeztetés valamely okból elmarad.
[13] Nemzeti konzultációt 2011 óta több alkalommal folytatott a Kormány, amelynek során egy-egy témakörben, több kérdésben kérte a magyarországi lakcímmel rendelkező nagykorú magyar állampolgárok véleményét. A fentiekkel szemben tehát a kommunikáció ezen módja nem egy jogszabályban szabályozott és meghatározott tartalmú, vagy eljárási szabályok mentén lebonyolítandó eszköz, hanem egyfajta kormányzati politikai kommunikációs tevékenység, amely nem tartozik a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény hatálya alá, erre figyelemmel annak szabályait a Kormány a hatályos jogszabályok keretei között saját hatáskörében alakította ki és határozhatja meg.
[14] A konzultáció kommunikált célja, hogy a Kormány bevonja a polgárokat politikai irányvonalának meghatározásába, kikérje ezzel kapcsolatos véleményüket. A széleskörű egyéni véleményalkotás címzettje, felhasználója a Kormány, amely döntései, stratégiája kialakítása során szabad belátása szerint veheti figyelembe a konzultáció eredményét. A konzultáció tehát nem a Kormány hatósági tevékenysége, hanem politikai céljainak segédeszköze, a különböző kérdésekre adott válaszok alapján tájékozódhat a társadalom, a lakosság véleményéről az általa meghatározott témában. A Kormánynak korlátlan mérlegelési lehetősége van abban, hogy milyen mértékben veszi figyelembe a válaszokat és azt milyen módon építi be döntéseibe. A konzultációnak sem arra nincsenek jogszabályban rögzített szabályai, hogy azt milyen számot elérő válaszadás esetén lehet vagy kell figyelembe venni, sem arra, hogy a kérdéseket hogyan kell megfogalmazni. A konzultáció a Kormány és kiváltképp az Országgyűlés számára nem keletkeztet konkrét döntési vagy jogalkotási kötelezettséget, ugyanis nem célja, hogy átvegye az Országgyűlés szerepét és helyébe lépjen adott kérdésben való döntéshozatalban, hanem, ahogyan a nevéből is következik, megbeszéljen, véleményt kérjen.
[15] A fentiekre figyelemmel rögzíthető, hogy a nemzeti konzultáció a mindenkori Kormány egyik politikai kommunikációs eszköze a polgárok felé, kapcsolattartás a társadalommal, amely egyfajta politikai tájékoztatásnak is tekinthető, hiszen a kérdésekre adott válaszokkal nem csupán a Kormány ismerheti meg a polgárok véleményét, hanem a kérdések témakörének irányultsága alapján a társadalom tagjai is képet kapnak arról, hogy a Kormány mely irányokban tervezheti politikájának alakítását.
[16] A népszavazási kérdés arra irányul, hogy a nemzeti konzultáció intézményét az Országgyűlés törvényben szabályozza és ezen szabályozás részét képezze, hogy annak során mely szervezetek milyen matematikai képlet szerint határozhassák meg a konzultációban érintett kérdéseket. Ezen túlmenően a kérdés nem határoz meg semmilyen egyéb előírást, vagy feltételt a tervezett jogintézmény vonatkozásában.
[17] Erre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság meglátása szerint egy, a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén nem volna egyértelmű az Országgyűlés számára, hogy milyen tartalmú törvényt alkosson. A parlamenti pártok által vezényelt konzultáció megalapításának szándéka esetén ugyanis a kérdésben szereplő tartalom nem elégséges az új jogszabály megalkotásához.
[18] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés egyrészről semmiféle iránymutatást nem ad arra vonatkozóan, hogyan nézne ki egy ilyen „összpárti ” nemzeti konzultáció. Így az Ország-gyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy ezt a minden frakcióra kiterjedő nemzeti konzultációt kinek kellene megszerveznie, ki döntene annak irányáról, a feltenni kívánt kérdések tartalmáról, valamint, hogy ki határozna a konzultáció rendszerességéről.
[19] A konzultáción feltenni szándékozott kérdések kapcsán szintén nem egyértelmű, hogy a mandátumarányos kérdésfelosztás mit takar: fix kérdésszám lenne minden konzultáción – ez esetben szintén kérdéses, ennek számáról ki döntene –, és ezen fix kérdésszám kerülne felosztásra a mandátumok aránya alapján, vagy a konzultációra feltehető kérdések tekintetében nem lenne korlátozás, azonban azok a mandátumok aránya alapján lehetnének feltehetőek egy adott konzultáción. A kérdés lehetőséget ad egy olyan értelmezésre is, miszerint a Kormány által feltenni kívánt kérdések számához igazodna a parlamenti pártok által feltehető kérdések száma. Kérdéses azonban, hogyan lehetne a népszavazási kérdésben foglaltakat – különösen a mandátumarányos kérdésfeltevést – teljesíteni, ha a Kormány csak egy, vagy két kérdésben kérné a polgárok véleményét. Az sem derül ki világosan a kérdésből, hogy a Kormányt alakító parlamenti pártok a Kormány helyett, vagy mellett tehetnének fel kérdéseket, nem beszélve arról, hogy a mandátum-arányos felosztás képlete legtöbbször nehezen értelmezhető törtszámokat eredményezne.
[20] Nem egyértelmű, hogy a konzultáció „nemzeti konzultációként” való megjelölése arra irányul-e, hogy valamennyi kérdés az Országgyűlés nevében kerülne megküldésre, vagy az íven ettől függetlenül feltüntetésre kerülne-e, hogy melyik kérdést melyik politikai párt tette fel.
[21] Azt sem határozza meg a kezdeményezés, hogy az új konzultáció követné-e a jelenlegi szerkezetet, azaz eldöntendő kérdésekből állna, vagy egyes esetekben álláspontjuk részletes kifejtését várná a választópolgároktól.
[22] A legkomolyabb nyitva maradó kérdés a kezdeményezéssel kapcsolatban a lefolytatott nemzeti konzultáció jogkövetkezménye, azaz a feltett kérdésekre adott többségi válaszok köteleznék-e valamilyen formában az Országgyűlést. Ez ugyanis azt is eredményezhetné, hogy a nemzeti konzultáció új formájában meg nem engedett módon konkurálna az országos népszavazás intézményével, amely az Alaptörvény érintettségét is felvetheti a hatalomgyakorlás közvetlen formájának új formájára figyelemmel.
[23] A jelen kérdés alapján működő nemzeti konzultáció esetén további kérdés merül fel a körben, hogy ha a konzultációban minden frakcióval rendelkező parlamenti párt részt venne, akkor annak finanszírozására hogyan kerülne sor: a mandátumarányosság elve mentén a pártok arányosan vállalnák ennek költségét, vagy az Országgyűlés költség-vetéséből kerülne finanszírozásra.
[24] Annak eldöntése sem mellőzhető a kérdés egyértelműsége szempontjából, hogy kötelező lenne-e a pártoknak a részvétel, és milyen következménye lenne, ha a konzultációban egy parlamenti frakcióval rendelkező párt nem kívánna részt venni. Ebben az esetben a kérdések száma csökkenne, vagy azt újból mandátumarányosan fel kellene osztani a fennmaradó résztvevők között, esetleg a kimaradni kívánó párt a kvótáját átruházhatná-e másik parlamenti pártra.
[25] A jogalkotási kötelezettség teljesítéséhez mindezeken felül szükséges lenne annak meghatározottsága is, hogy a konzultáció összesítését, kiértékelését (esetleges hitelesítését) ki, és milyen formai, tartalmi garanciák mellett végzi.
[26] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint nem hagyható figyelmen kívül azon körülmény sem, hogy más szervezetek (pártok és alapítványok) is szerveznek a nemzeti konzultáció intézményéhez hasonló, más névvel illetett konzultációkat, véleményezéseket, amelyeknek elsődleges célja a polgárok véleményének megismerése, vagy szemléletformálás.
[27] Az ilyfajta pártkommunikációs vagy alapítványi tevékenység tiltó rendelkezés hiányában megengedett, a pártok és egyéb szervezetek tehát tarthatják a kapcsolatot a társadalom tagjaival a nemzeti konzultációhoz hasonló kérdőívezéssel. Ennek megfelelően nem egyértelmű, hogy egy országgyűlési frakciókra is kiterjesztett nemzeti konzultáció esetén ezekkel a más szervezetek által folytatott konzultációkkal mi történne: fennmaradhatnának-e, vagy ahogyan a Kormány sem indíthatna önállóan konzultációt, úgy más szervezetek sem. Az előbbi értelmezés esetén pedig további problémát vetne fel a jogalkotói egyértelműség hiányán túl a választópolgári egyértelműség hiánya is, ugyanis megtévesztő lenne a polgárok számára, hogy éppen mely fajta konzultációval kapcsolatban adnak választ.
[28] A Bizottság a fenti körülményekkel kapcsolatban elsősorban a jogalkotói egyértelműség hiányát kívánta kiemelni, ugyanakkor az is megállapítható, hogy a kezdeményezés a választópolgárok számára sem kellően egyértelmű. A kezdeményezést támogató választópolgár nem láthatja át kellő információ hiányában, hogy az eredményes népszavazást követően pontosan milyen irányú változás következik be a politikai kommunikációban, és számára ez milyen új vagy többletszolgáltatást nyújt a társadalmi részvétel körében. A politikai pártoknak jelenleg is számos lehetősége van arra, hogy a választópolgárokkal konzultáljanak, politikai elképzeléseiket népszerűsítsék, és azok pillanatnyi elfogadottságát mérjék. Ezen sokszínűségre figyelemmel a választópolgárok a saját kívánalmaikhoz leginkább közel álló módon vehetnek részt a politikai pártokkal való társadalmi kommunikációban. Nem világos, hogy a kezdeményezés a jelenlegi gyakorlathoz képest milyen hozzáadott értéket vagy milyen új tartalmat képvisel a választópolgár számára. Így például a nemzeti konzultációnak a kérdésben megfogalmazottak szerinti intézményesítése kapcsán a választópolgárban okkal merülhetne fel annak gondolata is, hogy a konzultációs kérdésekre adott válaszoknak konkrét, jogalkotásban megnyilvánuló következménye lesz.
[29] A fentiekben kifejtett indokolás alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Jet. 1. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. július 15.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke