A Nemzeti Választási Bizottság
33/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hajnal Miklós magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a titkos információgyűjtés közben a gyónási titok, a védői titok és az emberi méltóság ne sérülhessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2021. augusztus 5-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez – beleértve a Szervezőt - 24 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 20 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[6] A titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó jogi szabályozást a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.), a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.), a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAVtv.), az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.), valamint a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (a továbbiakban: Be.) tartalmazzák.
[7] A titkos információgyűjtés fogalma a következőképpen határozható meg: olyan, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok korlátozásával járó különleges tevékenység, amelyet az erre feljogosított szervek az érintett tudta nélkül végeznek [vesd össze: Rtv. 63. § (1) bekezdés; NAV.tv. 51. § (1) bekezdés; Ütv. 25/A. § (1) bekezdés]. A Be. a 214. § (1) bekezdésében a leplezett eszközök fogalmának meghatározásakor – a titkos információgyűjtés fogalmával megegyező – meghatározást ad, a következők szerint: „[a] leplezett eszközök alkalmazása olyan, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok korlátozásával járó, a büntetőeljárásban végzett különleges tevékenység, amelyet az erre feljogosított szervek az érintett tudta nélkül végeznek”. A Be. 214. § (2) és (3) bekezdése értelmében leplezett eszközöket csak bűnüldözési célból és kizárólag a Be. rendelkezései szerint lehet alkalmazni, kivéve azokat az eseteket, amikor a nemzetbiztonsági szolgálatok és a rendőrség terrorizmust elhárító szerve az Nbtv. alapján bűnüldözési feladataik végrehajtása céljából folytatnak titkos információgyűjtést, mert ekkor azt az Nbtv. alapján végzik. A titkos információgyűjtés és a leplezett eszközök alkalmazása tehát lényegüket tekintve azonos tevékenységet ölelnek fel, ugyanakkor a bűnüldözési céllal végzett ilyen műveletek – az említett kivételtől eltekintve – kizárólag a Be. alapján, míg minden más célból végzett titkos információgyűjtés a korábban említett, ún. ágazati törvények alapján végezhető.
[8] A nemzetbiztonsági szolgálatok közül az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat és a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat az Nbtv. felhatalmazása alapján végezhetnek titkos információgyűjtést, méghozzá az Nbtv.-ben foglalt feladataik teljesítése érdekében [Nbtv. 53. § (1) bekezdés]. Az ún. ágazati törvények ezen kívül a rendőrséget [Rtv. 63. § (2) bekezdés], a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt [NAV.tv. 51. § (2) bekezdés] és az ügyészséget [Ütv. 25/B., 25/C. §§] jogosítják fel titkos információgyűjtésre. Az Nbtv. 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat a jogszabályok keretei között eszközeivel és módszereivel – írásbeli megkeresésre – szolgáltatást végez a titkos információgyűjtés, illetve a büntetőeljárásról szóló törvény szerinti leplezett eszközök alkalmazásának végrehajtásához a titkos információgyűjtés folytatására, valamint a leplezett eszközök alkalmazására feljogosított szervek részére.
[9] A nemzetbiztonsági szolgálatok a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha az Nbtv.-ben meghatározott feladataik ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg [Nbtv. 53. § (2) bekezdés]. Az ágazati törvények alapján feljogosított szervek is csak a feladataik ellátásához szükséges adatokat, információkat szerezhetik meg ilyen módon és ennek során be kell tartaniuk az arányosság követelményét [lásd: Rtv. 63. § (3) bekezdés; NAV.tv. 51. § (3) bekezdés; Ütv. 25/A. § (3) bekezdés]. A bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazása pedig e szervek részéről csak akkor megengedett, ha megalapozottan feltehető, hogy az információ a – szóban forgó ágazati törvényben meghatározott feladatból eredő – a cél eléréséhez elengedhetetlenül szükséges, más módon nem szerezhető meg, ezen kívül nem jár aránytalan korlátozással és a cél eléréséhez szükséges információ megszerzése valószínűsíthető [lásd: Rtv. 70. § (1) bekezdés; NAV.tv. 59. § (1) bekezdés; Ütv. 25/G. § (1) bekezdés].
[10] A titkos információgyűjtés az Nbtv. rendelkezései értelmében lehet külső engedélyhez nem kötött és külső engedélyhez kötött. Az engedély – a törvényben meghatározott esetekben – bírói vagy igazságügyminiszteri engedélyt, valamint – kizárólag a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdek okán halasztást nem tűrő esetekben, szigorúan ideiglenes jelleggel – a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói általi kivételes engedélyt jelent. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjai alapján a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés esetei a következők:
a) magánlakás átkutatása, az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítése;
b) magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése, rögzítése;
c) postai küldemény, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontása, ellenőrzése, tartalmának technikai eszközökkel való rögzítése;
d) elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmának megismerése, az észleltek technikai eszközökkel való rögzítése;
[11] e) információs rendszerben kezelt adatok titokban történő megismerése, az észleltek technikai eszközzel történő rögzítése, illetve az ehhez szükséges elektronikus adatnak az információs rendszerben, illetve a szükséges technikai eszköz – a nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló hely kivételével – lakásban, egyéb helyiségben, bekerített helyen, illetve – a közösségi közlekedési eszköz kivételével – járműben, továbbá az érintett személy használatában lévő tárgyban történő elhelyezése, valamint a kibertérből érkező fenyegetés elhárítása céljából az információs rendszerbe való beavatkozás.
[12] Az Nbtv. 56. §-ában meghatározott tevékenységet az igazságügyért felelős miniszter, illetve az Nbtv. 5. § b), d), h)-j), valamint a 6. § d), i), l)-n) pontjaiban meghatározott nemzetbiztonsági feladatok ellátása során a Fővárosi Törvényszék elnöke által e feladatra kijelölt bíró engedélyezi. Az Nbtv. pontosan megjelöli, hogy titkos felderítést mely feladatok végrehajtása érdekében lehet végezni. Az Nbtv. 74. § a) pontja meghatározza a nemzetbiztonsági érdek fogalmát: „Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül
aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése,
ab) az ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása,
ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése,
ad) az ország az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és a törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint
ae) a terrorcselekmények, az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása;”
[13] Az Nbtv. 57. § (1) bekezdése értelmében a titkos információgyűjtés engedélyezésére irányuló előterjesztést az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, és meghatározott feladat tekintetében a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat főigazgatója nyújthat be. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés helyét, az érintett vagy érintettek nevét vagy körét, illetőleg az azonosításra alkalmas – rendelkezésre álló – adatokat, a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását, a tevékenység kezdetét és végét napban meghatározva, valamint az Nbtv. 59. §-ában meghatározott engedély iránti előterjesztés esetén annak indokolását, hogy adott ügyben arra a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez feltétlenül szükség volt. Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése kimondja, hogy a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz, amelyben az előterjesztésnek helyt ad vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Az engedélyező határozat ellen fellebbezésnek nincs helye. Az Nbtv. 58. § (4) bekezdése értelmében az engedélyező a titkos információgyűjtést legfeljebb kilencven napra engedélyezi, valamint ezt a határidőt, újabb előterjesztésre és indokolt esetben, további kilencven napra meghosszabbíthatja, elviekben korlátlan alkalommal. Azonban az Nbtv. 60. §-a értelmében a titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni, ha célját elérte vagy a további alkalmazásától eredmény nem várható, a határideje meghosszabbítás nélkül lejárt, valamint, ha az bármely okból törvénysértő. A titkos információgyűjtési tevékenység alkalmazása tekintetében ezek a szabályok hivatottak biztosítani, hogy az érintettek alapvető jogainak sérelme csak az engedélyezett cél eléréséhez feltétlenül szükséges ideig álljon fenn, s egyúttal azt is, hogy a titkos információgyűjtés minden szakaszában folyamatosan célhoz kötött legyen. Az Nbtv. 38-52. §§-ai tartalmazzák a nemzetbiztonsági szolgálatok adatkezelésére vonatkozó rendelkezéseket. Ennek körében az Nbtv. úgy rendelkezik, hogy a főigazgatók gondoskodnak az adatokhoz való jogosulatlan hozzáférés, közlés, megváltoztatás, törlés és megsemmisülés megelőzéséről, illetőleg az illetéktelen hozzáférést megakadályozó védelemről (adatbiztonság). Az Nbtv. 14. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés a nemzetbiztonsági szolgálatok parlamenti ellenőrzését Nemzetbiztonsági Bizottsága közreműködésével látja el. A Bizottság elnöke mindenkor csak ellenzéki képviselő lehet.
[14] Az ágazati törvények alapján végzett titkos információgyűjtés lehet bírói engedélyhez nem kötött, illetve bírói engedélyhez kötött, utóbbi esetében a bíróság feladatait a titkos információgyűjtés folytatására feljogosított szerv székhelye szerint illetékes járásbíróságnak a törvényszék elnöke által kijelölt bírája látja el [lásd: Rtv. 73. § (2) bekezdés; NAV.tv. 62. § (2) bekezdés; Ütv. 25/I. § (2) bekezdés]. Az ágazati törvények alapján végezhető titkos információgyűjtés eszközei, módszerei, valamint az engedélyezési eljárás szabályai – a törvényszerű eltérések mellett – az Nbtv. ismertetett szabályainak a logikáját követik [lásd: Rtv. 66-75/E. §§; NAV.tv. 54-65/B. §§; Ütv. 25/D-25/N. §§].
IV.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[15] A jelen eljárás tárgyát képező népszavazásra szánt kérdés arra irányul, hogy titkos információgyűjtés közben a gyónási titok, a védői titok és az emberi méltóság „ne sérülhessen”.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság először azt vizsgálta, hogy a kérdésben említett ún. hivatásbeli titkok (gyónási titok, védői titok) milyen alkotmányos védelemben részesülnek. Az Alkotmánybírósági gyakorlat általánosságban a titokvédelmet az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében garantált magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog keretin belül értelmezi. {19/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [23]} Az Alkotmánybíróság korábban kifejtette, hogy „(…) az ügyvédet, a közjegyzőt, az egyházi személyt foglalkozásuk szabályainál fogva titoktartási kötelezettség terheli (...)” amely „(…) a megbízó, a fél, az egyházi személlyel kapcsolatban álló polgár adataira, az említett hivatás gyakorlása során megismert tényekre vonatkozik.” [31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 352, 368.] Egy másik határozatában pedig a védői titokkal kapcsolatban megállapította, hogy „[a] titoktartási kötelezettség elsősorban az ügyvédi tevékenységet védi, de ezáltal a védelemhez való jog érvényesítésének is alkotmányi biztosítéka.” [169/2010. (IX. 23.) AB határozat, ABH 2010, 814, 819.] Az Alkotmánybíróság – a hivatásbéli titkokra általánosságban is irányadónak tekinthető – megállapítása szerint, e titokfajta megsértése esetén az a bizalmas kommunikáció jut a hatóság, esetleg a nyilvánosság tudomására, amelynek megőrzéséhez az ügyfélnek nyomós (magán, üzleti, gazdasági) érdeke fűződik. [192/2010. (XI. 18.) AB határozat, ABH 2010, 969, 994.] E megállapításokból következően a hivatásbéli titkok nyilvánvalóan összefüggésbe hozhatók a magán- és családi élet (magánszféra) védelméhez fűződő alapjoggal is, nem véletlen, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) a védői és a tágabb értelemben vett ügyvédi titok megértése esetén az Egyezmény 8. cikkében garantált magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog sérelmét (is) megállapította több ügyben.[vesd össze: Domenichini kontra Olaszország (15943/90), 1996. november 15.; Calogero Diana kontra Olaszország (15211/89), 1996. október 21.; Kopp kontra Svájc (13/1997.), 1998. március 25.]
[17] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) a gyónási titkot és a védői titkot, mint hivatásbeli titkokat a magántitok körén belül védi: „[a] magántitok védelme kiterjed különösen a levéltitok és hivatásbeli titok oltalmára.” [2:46. § (1) bekezdés] A gyónási titok védelméről a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény (a továbbiakban: Ehtv.) 12. § (2) bekezdése rendelkezik, mely szerint „[az] egyházi személy a hitéleti szolgálata során tudomására jutott, személyiségi jogot érintő információkat nem köteles állami hatóság tudomására hozni.” Az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ügyvédi tv.) 9. § (3) bekezdése szabályozza a védői titok védelmét, mely alapján „[az] ügyvédi tevékenység gyakorlója az ügyvédi titokról való tanúvallomás tételét és adatszolgáltatás teljesítését bármely hatósági és bírósági eljárásban köteles megtagadni, kivéve, ha a titoktartási kötelezettsége alól felmentést kapott az ügyvédi titokról rendelkezni jogosulttól, azzal, hogy – a 12. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel – a védőként megismert ügyvédi titokról való tanúvallomás tételre és adatszolgáltatás teljesítésére felmentés érvényesen nem adható.”
[18] Az Alkotmánybíróság a 2/2007. (I. 24.) AB határozatában felvázolta azon általános szempontokat, amelyek szerint demokratikus jogállamban elfogadható a titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés eszközeinek és módszereinek alkalmazása. „A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés büntetőjogi eszközként való igénybevételét a demokratikus jogállamban megalapozza az a körülmény, hogy egyes, a társadalom rendjét súlyosan sértő vagy veszélyeztető bűncselekmények elleni eredményes fellépéshez a hagyományos eszközök nem bizonyulnak elegendőnek. A társadalom védelme érdekében olyan módszerekre, eszközökre van szükség, amelyek behozhatják a bűnüldöző szerveknek a bűnözéssel szemben esetlegesen fennálló lépéshátrányát. A vizsgált alapjogoknak a titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott korlátozása tehát alkotmányosan nem szükségtelen eszköz. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt is, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső megoldásként lehet helye.” [ABH 2007, 65, 100.]
[19] Az Alkotmánybíróság a 32/2013. (XI. 22.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) – az EJEB joggyakorlatát is értékelve – kifejtette, hogy „[a] meghatározott célból történő alkalmazás azt jelenti, hogy a titkos eszközök alkalmazására csak a 8. cikk (2) bekezdésében felsorolt okokból (a nemzetbiztonság, a közbiztonság, az ország gazdasági jóléte, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség, illetve az erkölcsök védelme, továbbá mások jogainak védelme érdekében) kerülhet sor. Szorosan ehhez kapcsolódik a szükségesség követelményének érvényesülése is. Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie. Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a korlátozás törvényben szabott feltételei kiállják-e a szükségességi-arányossági tesztet, kiterjed a konkrét alkalmazás szükségességére is. A szükségesség megítélésénél alapvető jelentőségű, hogy az alkalmazásra csak „minősített” (súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető szigorú eljárási rendben kerülhet sor {pl. Klass és társai kontra Németország [GC] (5029/71) 1978. szeptember 6., Halford kontra Egyesült Királyság (20605/92) 1997. június 25.}. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Egyezményből, az ahhoz kapcsolódó (…)” EJEB „(…) gyakorlatból megállapíthatóan a nemzetbiztonsági, közbiztonsági, bűnüldözési célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett nyomozás – mint a jogkorlátozás súlyos eszköze – is alkalmazható akkor, ha ennek a fentebb részletezett feltételei fennállnak.” [ABH 2013, 74., 75., 76.]
[20] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ennek megfelelően a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog és a védelemhez való jog sem korlátozhatatlan alapjogok. A magánszférába való behatolást és a megszerzett adatok felhasználását mind bűnüldözési, mind pedig nemzetbiztonsági célok igazolhatják.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság e körben utal arra, hogy a határozatának korábbi részében ismertetett, a titkos információgyűjtés szempontjából releváns törvények rendelkezései – az ismertetett alkotmányos összefüggéssekkel összhangban – expressis verbis rögzítik, hogy a szóban forgó műveletek szükségképpen „a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok” korlátozását jelentik. Az Nbtv. 31. § (3) és (4) bekezdése szerint „[a] nemzetbiztonsági szolgálatok a feladataik ellátása során a személyes szabadsághoz, a magánlakás, a magántitok és a levéltitok sérthetetlenségéhez, a személyes adatok védelméhez, a közérdekű adatok nyilvánosságához, valamint a birtokvédelemhez fűződő jogokat e törvényben foglaltak szerint korlátozhatják. Az intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával.”
[22] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az állam bűnüldözési kötelezettsége és nemzetbiztonsági érdeke olyan, az Alaptörvény védelme alatt álló érték, amelynek védelme érdekében mind a magánélethez való jog, mind a védelemhez való jog – mint a szóban forgó hivatásbeli titkok alkotmányos garanciái – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében az alapjog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával, a szükségességi-arányossági teszt alapján korlátozhatók. Ennek keretében a szükségesség kritériumának megfelelően titkos eszközök alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg, továbbá a titkos információgyűjtés szükségességének indokolását annak engedélyezésére iránti előterjesztéseknek minden esetben tartalmaznia kell. Az arányosság követelményének a titkos információgyűjtés akkor felel meg, ha a bűnüldözési kötelezettség és a nemzetbiztonsági érdek súlyához igazodóan korlátozzák az egyén magánélethez való jogát. Ez tehát minden esetben a jogalkalmazó mérlegelési jogkörében hozott egyedi döntést igénylő kérdés.
[23] Egy érvényes és eredményes népszavazás esetén azonban a magánélethez való jog körébe tartozó magántitok védelméhez való joggal – ideértve a gyónási titkot és a védői titkot – szemben az állam bűnüldözési kötelezettsége, nemzetbiztonsági érdeke mint alkotmányos értékek védelme sohasem élvezhetne elsőbbséget, azaz a magánélethez való jogot és a védelemhez való jogot semmilyen körülmények között sem lehetne korlátozni ezen alkotmányos értékekkel szemben, a kérdés így tehát valójában az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének burkolt módosítására is irányul. Ezért a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés ezen okból sérti az Alaptörvény a 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, így az nem hitelesíthető.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[24] A Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban a kérdésnek az emberi méltóság(hoz való jog)gal kapcsolatos részét vizsgálta. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés e vonatkozásban – annak megtévesztő jellege miatt – nem egyértelmű, az alábbi okok alapján.
[25] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát két irányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[26] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[27] A Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdés a jogalkotói egyértelműség kritériumának nem felel meg az alábbi indokok alapján.
[28] Az emberi méltóság védelme az Alaptörvény II. cikkének első mondatában szerepel, mely szerint „[az] emberi méltóság sérthetetlen.” Az Alkotmánybíróság már a 23/1990. (X. 31.) AB határozatában kifejtette, hogy „[az] emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték.” Továbbá, hogy „[az] emberi élethez és méltósághoz való jog ugyancsak egységet alkotó olyan oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog, amely számos egyéb alapjognak forrása és feltétele.”
[29] A Kúriának kiforrott gyakorlata van arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének (lásd: (Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések).
[30] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban meghatározta a magánszféra azon, érinthetetlen magját, amit az állam a titkos információgyűjtés alkalmazásával sem sérthet meg: „az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében biztosított magánszférához való jog és az Alaptörvény II. cikke által garantált emberi méltósághoz való jog között különösen szoros a kapcsolat. Az Alaptörvény II. cikke megalapozza a magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét, ami teljesen ki van zárva minden állami beavatkozás alól, mivel ez az emberi méltóság alapja. Az Alaptörvény értelmében a magánszféra védelme azonban nem szűkül le az Alaptörvény II. cikke által is védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára (kapcsolattartás), illetve arra a térbeli szférára is, amelyben a magán- és családi élet kibontakozik (otthon). Ezen túlmenően önálló védelmet élvez az egyén életéről alkotott kép is (jó hírnévhez való jog). Az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtés (magánlakás átkutatása, magánlakásban történtek megfigyelése, postai küldemény felbontása, elektronikus kommunikáció tartalmának megismerése, számítástechnikai eszköz útján továbbított vagy azon tárolt adatok megismerése) lehetővé teszi a magánszféra minden (akár az intim) szegmenseibe történő erőteljes beavatkozást, és a megfigyelt személyen kívül másokat is érinthet. Bár a magánszféra különböző területei különböző erősségű védelmet igényelnek, mivel a beavatkozás titkos, és mint ilyen beláthatatlan lehetőségeket ad a megfigyelést végrehajtó hatóság számára, elengedhetetlen, hogy maga az eljárás kellő garanciát nyújtson a magánszféra minden területének megfelelő védelmére. Az állami beavatkozás határait az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott formai (törvényi szabályozás) és tartalmi (szükségesség-arányosság) követelmények jelölik ki.” [ABH 2013, 84., 85.]
[31] A népszavazási kérdés arra irányul, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés úgy módosítsa a titkos információgyűjtésre vonatkozó jogszabályokat, hogy garantált legyen – a gyónási és védői titok mellett – az emberi méltósághoz való jog védelme, azaz az emberi méltóság „ne sérülhessen”. Ezáltal a kérdés azt a hamis látszatot kelti a választópolgárok számára, mintha a titkos információgyűjtés jelenleg hatályos szabályozása lehetővé tenné az emberi méltóság megsértését. Ezzel szemben a hatályos szabályozás elismeri az emberi méltósághoz való jog Alaptörvényben deklarált sérthetetlenségét. A titkos eszközök alkalmazása vonatkozásában az Alkotmánybíróság fentiekben hivatkozott álláspontja értelmében az emberi méltósághoz való jog megfelelő védelmének garanciát az nyújt, ha a titkos információgyűjtés feltételrendszerét és részletes szabályait törvény határozza meg, alkalmazása közérdekből történik, és megfelel a szükségességi-arányossági tesztnek. Ennek értelmében a magánszférához való jog és a nemzetbiztonsági érdekek ütközésének mérlegelése során azt kell esetileg megvizsgálni, hogy felmerül-e az emberi méltóság magja sérülésének veszélye, és ha igen, a titkos információgyűjtést engedélyezni jogszerűen nem lehet, illetve annak alkalmazását meg kell szüntetni, és a rögzített adatokat törölni kell.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a fentiek alapján a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[33] A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a tiltott tárgykörök közé tartozik, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[34] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, II. cikkén, VI. cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (1) -(2) bekezdésen, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a Ptk. 2:46. § (1) bekezdésen, az Ehtv. 12. § (2) bekezdésen, az Ügyvédi tv. 9. § (3) bekezdésen, a 12. § (4) bekezdésen, az Nbtv. 5. § b), d), h)-j) pontjain, 6. § d), i), l)-n) pontjain, 8. § (1) bekezdés a) pontján, 14. § (1) bekezdésen, 31. § (3)-(4) bekezdésen, 38-52. §§-án, 53. § (1)-(2) bekezdésen, 56. § a)-e) pontján, 57. § (1) bekezdésen, 58. § (3)-(4) bekezdésén, 59. §-án, 60. §-án, 74. § a) pontján, az Ütv. 25/A. § (1)-(3) bekezdésen, 25/B §-án, 25/C §-án, 25/D-25/N §§-án, 25/G § (1) bekezdésen, 25/l § (2) bekezdésen, az Rtv. 63. § (1)-(3) bekezdésen, 66-75/E §§-án, 70. § (1) bekezdésen, 73. § (2) bekezdésen, a NAV.tv. 51. § (1)-(3) bekezdésen, 54-65/B §§-án, 59. § (1) bekezdésen, 62. § (2) bekezdésen, a Be. 214. § (1)-(3) bekezdésen, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésen, 4. § (3) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésen, 10. § (1) bekezdésen, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. szeptember 23.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke