A Nemzeti Választási Bizottság
34/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Sebián-Petrovszki László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
"Egyetért-e Ön azzal, hogy a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezetről (OECD) szóló szerződésben részes állam által elismert felsőoktatási intézmény Magyarországon bejelentés alapján folytathasson külföldi oklevelet adó képzési tevékenységet?"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. április 5-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 26 aláírás felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-116919/2017. számú, 2017. április 3-án kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 76. §-a rendelkezik. Az Nftv. 76. § (1) bekezdés d) pontja alapján Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény oklevelet adó képzési tevékenységet akkor folytathat, ha rendelkezik a felsőoktatási intézmények nyilvántartását vezető szerv (a továbbiakban: Oktatási Hivatal) által megadott működési engedéllyel. Az EGT-államban székhellyel rendelkező felsőoktatási intézményekre az Nftv. 77. §-a tartalmaz speciális szabályozást, mely szerint ezen intézmények – letelepedett intézményként – szintén akkor folytathatnak képzési tevékenységet, ha az Oktatási Hivatal működésüket engedélyezte.
[6] A felsőoktatási intézmények magyarországi létesítésére az Nftv. 6-7. §-ai tartalmaznak rendelkezést. Az Nftv. 6. § (5) bekezdés a) pontja alapján a felsőoktatási intézmény a működését akkor kezdheti meg, ha a fenntartó kérelmére az Oktatási Hivataltól megkapta a működési engedélyt, melynek feltétele az Nftv. 7. §-ában foglalt kötelezettségek teljesítése (pl. állandó székhellyel és állandó oktatói karral való rendelkezés). Ugyanezen szakasz meghatározza azt is, hogy az egyes intézménytípusokban mely fokozaton jogosultak a képzés folytatására és a végzettségi szintet, illetőleg szakképzettséget igazoló oklevél kiadására és szakirányú továbbképzésre. A felsőoktatási szakképzés és szakképzettség, alapképzési és mesterképzési szak és szakképzettség felsőoktatási akkreditációjának részletes szabályait továbbá a felsőoktatásban szerezhető képesítések jegyzékéről és új képesítések jegyzékbe történő felvételéről szóló 139/2015. (VI. 9.) Korm. rendelet tartalmazza.
[7] Jelen népszavazásra javasolt kérdés a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (a továbbiakban: OECD) Konvenciójában részes állam által elismert felsőoktatási intézményekre vonatkozóan irányoz elő olyan tartalmú jogszabály-módosítást, mely szerint ezen alanyi kör számára a felsőoktatási tevékenység megkezdéséhez – a Magyarországon székhellyel rendelkező felsőoktatási intézményektől, illetve az EGT-tagállamokban székhellyel rendelkező, Magyarországon letelepedett felsőoktatási intézményektől eltérően – nem előfeltétel az Oktatási Hivatal által kibocsátott működési engedély megszerzése. E helyett csupán bejelentési kötelezettség terhelné azon OECD-tagállamok által elismert felsőoktatási intézményeket, amelyek Magyarországon külföldi oklevelet adó képzési tevékenységet kívánnak folytatni.
[8] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő.” Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”.
[9] Tekintettel arra, hogy a vizsgált népszavazási kérdés olyan jogszabály-módosításra irányul, mely a Magyarországon működő felsőoktatási intézmények meghatározott csoportja működésének feltételrendszerét jelentős mértékben enyhíti, jelen hitelesítési eljárás során első körben annak vizsgálata szükséges, hogy az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt, ún. jogegyenlőségi klauzula, valamint ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma jogi személyekre is alkalmazandó-e. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése szerint „A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak”.
[10] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [42/2012. (XII. 20.) AB határozat].
[11] A népszavazási kérdés a felsőoktatási intézmények meghatározott csoportja, az OECD-tagállamok által elismert felsőoktatási intézmények tekintetében az Nftv. 76. § (1) bekezdés d) pontja szerinti akkreditáció – mint működési feltétel – hatályon kívül helyezésére irányul úgy, hogy a Magyarországon működő további felsőoktatási intézmények számára az továbbra is követelmény legyen. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára, amely szerint a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok – a Magyarországon működő felsőoktatási intézmények – között különbséget kellene tenni valamely törvényben biztosított jogosultság – nevezetesen az oktatási tevékenység folytatására való jogosultság – tekintetében anélkül, hogy annak bármilyen ésszerű indoka lenne. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés által előirányzott, a homogén csoport egyes tagjaira nézve eltérő szabályozás sérti az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőségi tételt, mely szerint „ A törvény előtt mindenki egyenlő”, és ezáltal megvalósul az Alaptörvény ugyanezen cikkének (2) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának sérelme is.
[12] A kérdés fentiekben felvázolt, Alaptörvénnyel ellentétes tartalma egy eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[13] Mindemellett a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kezdeményezés vizsgálatakor szükséges annak elemzése is, hogy a felsőoktatási akkreditációs rendszer – a népszavazási kérdés szerinti – átalakítása során a felsőoktatási képzésben részt vevő oktatók és hallgatók alapvető jogai tekintetében sérül-e az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma.
[14] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés által előirányzott, az OECD-tagállamok által elismert felsőoktatási intézményekre nézve kedvezőbb működési feltételrendszer olyan jogi helyzetet idézne elő, amely szerint Magyarországon, az OECD-tagállam által elismert felsőoktatási intézményekben nagymértékben kedvezőbb feltételekkel lenne folytatható képzési tevékenység, hiszen ezen intézmények működésének nem kellene megfelelnie azoknak a jogszabályokban rögzített feltételeknek, amelyeknek más – akár Magyarországon, akár más EGT-tagállamban székhellyel rendelkező – felsőoktatási intézményeknek eleget kell tenniük.
[15] Ezen túl annak a körülménynek az értékelése sem hagyható figyelmen kívül jelen kérdés elbírálásakor, hogy a kezdeményezés olyan kedvezményt kíván biztosítani az OECD szerződésben részes állam által elismert felsőoktatási intézmény számára Magyarországon, melyben a külföldi államokban a Magyarországon székhellyel rendelkező felsőoktatási intézmények nem részesülnek. A népszavazás eredménye alapján megalkotandó jogszabály teljes mértékben megbontaná a felsőoktatási intézmények és ennek eredményeként az e felsőoktatási intézményekben foglalkoztatott oktatók és a hallgatók jogai közötti egyenlőséget, mert az alapján mind a hazai, mind a külföldi tevékenység tekintetében a külföldi intézmény élvezné a jogszabályok által biztosított előnyöket. Egy ilyen tartalmú szabályozás pedig az Alaptörvényben rögzített jogelvek sérelmére vezetne.
[16] A Nemzeti Választási Bizottság e körben hivatkozik az Alkotmánybíróság 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában és 10/2015. (V. 4.) AB határozatában foglalt jogi álláspontra, mely szerint a megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Mindebből következik, hogy a fent felvázolt, a Magyarországon felsőoktatási képzésben részt vevő hallgatókra, mint homogén csoportra nézve eltérő szabályozás sérti az Alaptörvény XV. cikkének (1) bekezdésében foglalt azon alapvető jogot, mely szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő” és ezáltal sérül ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma is.
[17] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ellentétes az Alaptörvényben deklarált jogegyenlőség követelményével és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával az a népszavazási kérdés, amely bizonyos felsőoktatási intézmények hallgatói számára nagymértékében kedvezőbb feltételekkel biztosít felsőfokú oklevelet garantáló felsőoktatási képzésben való részvételt, mint más, azonos helyzetben lévő, de másik főiskolán, illetve egyetemen tanuló hallgatónak. A kérdés ezen, Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető vonulata egy eredményes népszavazás esetén szintén az Alaptörvény módosítását jelentené, nevezetesen az Alaptörvény XV. cikkének (1) bekezdésében rögzített jogegyenlőségi klauzula, és ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának hatályon kívül helyezését vonná maga után. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást, mely állásponttal egyezően érvelt a Kúria fent hivatkozott, Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében.
[18] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság a fentieken túl megjegyzi, hogy a népszavazási kérdés által megnevezett nemzetközi szervezet, az OECD Konvenciója (a továbbiakban: Konvenció) – melyet Magyarországon a belső jogba az 1998. évi XV. törvény iktatott – 3. cikkelyének c) pontja szerint az OECD-tagállamok szorosan együttműködnek egymással az 1. cikkelyben megjelölt célkitűzések és a 2. cikkelyben vállalt kötelezettségek tekintetében.
[20] A Konvenció fent hivatkozott, tagállami együttműködésre vonatkozó rendelkezése alapján az OECD számos ajánlást fogalmazott meg a Konvencióban megjelölt célok tagállamok általi könnyebb megvalósíthatósága érdekében. Az OECD határon átnyúló felsőoktatási tevékenységről szóló ajánlásának (a továbbiakban: Ajánlás) d) pontja szerint azon felsőoktatási intézményeknek, melyek határon átnyúló felsőoktatási tevékenységet folytatnak, ajánlott egyeztetniük az illetékes minőségbiztosítási, illetve akkreditációért felelős szervekkel, és ajánlott tiszteletben tartaniuk a fogadó állam minőségbiztosítási és akkreditációs rendszerét a határon átnyúló felsőoktatási tevékenység folytatása során.
[21] Jelen eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés az Ajánlással ellentétes tartalommal bír, hiszen annak az akkreditációs rendszernek a hatályon kívül helyezését irányozza elő az OECD-tagállamok által elismert felsőoktatási intézmények tekintetében, amelynek a Magyarországon felsőoktatási tevékenységet folytató intézmények kötelesek megfelelni. Az ajánlás kötelező jogi erővel nem rendelkezik, ugyanakkor a kérdésben foglalt célkitűzés, nevezetesen az érintettek felsőoktatási képzési tevékenységének bejelentés alapján való megkezdése, és az Ajánlás fent hivatkozott pontja közötti ellentmondás a Bizottság véleménye szerint felvetheti a Konvenció 3. cikkelyében foglalt együttműködési kötelezettség kiüresítésének lehetőségét.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[22] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érinti, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[23] A határozat az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésén, XV. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdésének a) pontján, az Nsztv. 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke