A Nemzeti Választási Bizottság
35/2021. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Hajnal Miklós magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok a titkos információgyűjtést kizárólag bírói engedélyezéssel végezhessék?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2021. október 8-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2021. augusztus 5-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez – beleértve a Szervezőt - 25 választópolgár támogató aláírása kerültcsatolásra, amelyek közül 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[3] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[5] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[6] A titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó jogi szabályozást a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.), a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.), a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.), az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.), valamint a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (a továbbiakban: Be.) tartalmazzák.
[7] A titkos információgyűjtés fogalma a következőképpen határozható meg: olyan, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok korlátozásával járó különleges tevékenység, amelyet az erre feljogosított szervek az érintett tudta nélkül végeznek [vesd össze: Rtv. 63. § (1) bekezdés; NAV tv. 51. § (1) bekezdés; Ütv. 25/A. § (1) bekezdés]. A Be. a 214. § (1) bekezdésében a leplezett eszközök fogalmának meghatározásakor – a titkos információgyűjtés fogalmával megegyező – meghatározást ad, a következők szerint: „[a] leplezett eszközök alkalmazása olyan, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok és a személyes adatok védelméhez fűződő alapvető jogok korlátozásával járó, a büntetőeljárásban végzett különleges tevékenység, amelyet az erre feljogosított szervek az érintett tudta nélkül végeznek”. A Be. 214. § (2) és (3) bekezdése értelmében leplezett eszközöket csak bűnüldözési célból és kizárólag a Be. rendelkezései szerint lehet alkalmazni, kivéve azokat az eseteket, amikor a nemzetbiztonsági szolgálatok és a rendőrség terrorizmust elhárító szerve az Nbtv. alapján bűnüldözési feladataik végrehajtása céljából folytatnak titkos információgyűjtést, mert ekkor azt az Nbtv. alapján végzik. A titkos információgyűjtés és a leplezett eszközök alkalmazása tehát lényegüket tekintve azonos tevékenységet ölelnek fel, ugyanakkor a bűnüldözési céllal végzett ilyen műveletek – az említett kivételtől eltekintve – kizárólag a Be. alapján, míg minden más célból végzett titkos információgyűjtés a korábban említett, ún. ágazati törvények alapján végezhető.
[8] A nemzetbiztonsági szolgálatok közül az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat és a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat az Nbtv. felhatalmazása alapján végezhetnek titkos információgyűjtést, méghozzá az Nbtv.-ben foglalt feladataik teljesítése érdekében [Nbtv. 53. § (1) bekezdés]. Az ún. ágazati törvények ezen kívül a rendőrséget [Rtv. 63. § (2) bekezdés], a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt [NAV tv. 51. § (2) bekezdés] és az ügyészséget [Ütv. 25/B., 25/C. §§] jogosítják fel titkos információgyűjtésre. Az Nbtv. 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat a jogszabályok keretei között eszközeivel és módszereivel – írásbeli megkeresésre – szolgáltatást végez a titkos információgyűjtés, illetve a büntetőeljárásról szóló törvény szerinti leplezett eszközök alkalmazásának végrehajtásához a titkos információgyűjtés folytatására, valamint a leplezett eszközök alkalmazására feljogosított szervek részére.
[9] A nemzetbiztonsági szolgálatok a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha az Nbtv.-ben meghatározott feladataik ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg [Nbtv. 53. § (2) bekezdés]. Az ágazati törvények alapján feljogosított szervek is csak a feladataik ellátásához szükséges adatokat, információkat szerezhetik meg ilyen módon és ennek során be kell tartaniuk az arányosság követelményét [lásd: Rtv. 63. § (3) bekezdés; NAV tv. 51. § (3) bekezdés; Ütv. 25/A. § (3) bekezdés]. A bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazása pedig e szervek részéről csak akkor megengedett, ha megalapozottan feltehető, hogy az információ a – szóban forgó ágazati törvényben meghatározott feladatból eredő – cél eléréséhez elengedhetetlenül szükséges, más módon nem szerezhető meg, ezen kívül nem jár aránytalan korlátozással és a cél eléréséhez szükséges információ megszerzése valószínűsíthető [lásd: Rtv. 70. § (1) bekezdés; NAV tv. 59. § (1) bekezdés; Ütv. 25/G. § (1) bekezdés].
[10] Az Nbtv. a 4-9. § §-aiban határozza meg azokat a feladatokat, amelyek teljesítése céljából – az arra feljogosított nemzetbiztonsági szolgálatok – titkos információgyűjtést végezhetnek és hasonló rendelkezéseket tartalmaznak a titkos információgyűjtés folytatására, valamint a leplezett eszközök alkalmazására feljogosított más szervekre vonatkozó jogszabályok is [lásd: Rtv. 64-65. §§; NAV tv. 52-53. §§; Ütv. 25/C. §].
[11] A titkos információgyűjtés az Nbtv. rendelkezései értelmében lehet külső engedélyhez nem kötött és külső engedélyhez kötött. Az engedély – a törvényben meghatározott esetekben – bírói engedélyt vagy igazságügyi miniszteri engedélyt, valamint – kizárólag a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdek okán halasztást nem tűrő esetekben, szigorúan ideiglenes jelleggel – a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói általi kivételes engedélyt jelent.
[12] Az Nbtv. 54. § (1) bekezdése sorolja fel a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtési eszközöket, az alábbiak szerint:
a) felvilágosítást kérhetnek;
b) a nemzetbiztonsági jelleg leplezésével információt gyűjthetnek;
c) titkos kapcsolatot létesíthetnek magánszeméllyel;
d) az információgyűjtést elősegítő információs rendszereket hozhatnak létre és alkalmazhatnak;
e) sérülést vagy egészségkárosodást nem okozó csapdát alkalmazhatnak;
f) a saját személyi állományuk és a velük együttműködő természetes személyek védelmére, valamint a nemzetbiztonsági jelleg leplezésére fedőokmányt, fedőokiratot, fedőadatot készíthetnek és használhatnak fel;
g) fedőintézményt hozhatnak létre és tarthatnak fenn;
h) a feladataik által érintett személyt, valamint az azzal kapcsolatba hozható lakást, egyéb helyiséget, bekerített helyet, továbbá nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló helyet, illetve járművet titokban megfigyelhetnek, a történtekről információt gyűjthetnek, valamint az észlelteket technikai eszközzel rögzíthetik;
i) az 56. §-ban foglaltakon kívül beszélgetést lehallgathatnak, az észlelteket technikai eszközzel rögzíthetik;
j) elektronikus hírközlési eszközön vagy információs rendszeren folytatott kommunikáció tényének a megállapításához, az elektronikus hírközlési eszköz vagy információs rendszer azonosításához, illetve hollétének megállapításához szükséges adatokat megszerezhetik.
[13] Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjai alapján a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés esetei a következők:
a) magánlakás átkutatása, az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítése;
b) magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése, rögzítése;
c) postai küldemény, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontása, ellenőrzése, tartalmának technikai eszközökkel való rögzítése;
d) elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmának megismerése, az észleltek technikai eszközökkel való rögzítése;
e) információs rendszerben kezelt adatokat titokban történő megismerése, az észleltek technikai eszközzel történő rögzítése, illetve az ehhez szükséges elektronikus adatnak az információs rendszerben, illetve a szükséges technikai eszköz – a nyilvános vagy a közönség részére nyitva álló hely kivételével – lakásban, egyéb helyiségben, bekerített helyen, illetve – a közösségi közlekedési eszköz kivételével – járműben, továbbá az érintett személy használatában lévő tárgyban történő elhelyezése, valamint a kibertérből érkező fenyegetés elhárítása céljából az információs rendszerbe való beavatkozás.
[14] A fentiek alapján tehát az Nbtv. létrehozta az ún. osztott külső engedélyezési rendszert: az egyéb, általános jellegű titkos információgyűjtés során alkalmazott, az Nbtv. 56. §-ában meghatározott tevékenységeket az igazságügyi miniszter engedélyezi, míg a konkrét bűncselekmények felderítése tekintetében, az Nbtv. 5. § b), d), h), j), valamint a 6. § d), i), l)-n) pontjaiban meghatározott esetekben a titkos információgyűjtés folytatására a Fővárosi Törvényszék elnöke által e feladatra kijelölt bíró ad engedélyt.
[15] Az Nbtv. tehát pontosan megjelöli, hogy titkos felderítést, mely feladatok végrehajtása érdekében lehet végezni. Az Nbtv. 74. § a) pontja meghatározza a nemzetbiztonsági érdek fogalmát: „Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül
aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése,
ab) az ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása,
ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése,
ad) az ország az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és a törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint
ae) a terrorcselekmények, az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása.”
[16] Az Nbtv. 59. §-a értelmében a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói az 56. §-ban felsorolt titkos információgyűjtés folytatását legfeljebb az engedélyező döntéséig engedélyezhetik, ha a titkos információgyűjtés külső engedélyeztetése olyan késedelemmel járna, amely az adott ügyben nyilvánvalóan sértené a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdeket (kivételes engedélyezés). Ebben az esetben a külső engedély iránti előterjesztést a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói kötelesek engedélyezésükkel egyidejűleg benyújtani. Ugyanabban az ügyben – kivéve, ha a nemzetbiztonságot közvetlenül veszélyeztető új tény merül fel – csak egyszer rendelhető el az előbbiekben meghatározott kivételes engedélyezés alapján titkos információgyűjtés.
[17] Az Nbtv. 57. § (1) bekezdése értelmében a titkos információgyűjtés engedélyezésére irányuló előterjesztést az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat és meghatározott feladat tekintetében a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat főigazgatója nyújthat be. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés helyét, az érintett vagy érintettek nevét vagy körét, illetőleg az azonosításra alkalmas – rendelkezésre álló – adatokat, a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását, a tevékenység kezdetét és végét napban meghatározva, valamint az Nbtv. 59. §-ban meghatározott engedély iránti előterjesztés esetén annak indokolását, hogy adott ügyben arra a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez feltétlenül szükség volt.
[18] Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése kimondja, hogy a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz, amelyben az előterjesztésnek helyt ad vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Az engedélyező határozat ellen fellebbezésnek nincs helye. Az Nbtv. 58. § (4) bekezdése értelmében az engedélyező a titkos információgyűjtést legfeljebb kilencven napra engedélyezi, valamint ezt a határidőt, újabb előterjesztésre és indokolt esetben, további kilencven napra meghosszabbíthatja, elviekben korlátlan alkalommal.
[19] Az Nbtv. 60. §-a értelmében a titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni, ha célját elérte vagy a további alkalmazásától eredmény nem várható, a határideje meghosszabbítás nélkül lejárt, valamint, ha az bármely okból törvénysértő. Az Nbtv. 60. § (2) bekezdése szerint az Nbtv. 59. § (1) bekezdésében meghatározott kivételes eljárás esetén a titkos információgyűjtést akkor is haladéktalanul meg kell szüntetni, ha a titkos információgyűjtés folytatását az engedélyező nem engedélyezi. Ebben az esetben a titkos információgyűjtés során nyert adatokat – a minősített adatok megsemmisítésére vonatkozó jogszabályi előírások szerint – haladéktalanul meg kell semmisíteni. A titkos információgyűjtési tevékenység alkalmazása tekintetében ezek a szabályok hivatottak biztosítani, hogy az érintettek alapvető jogainak sérelme csak az engedélyezett cél eléréséhez feltétlenül szükséges ideig álljon fenn, s egyúttal azt is, hogy a titkos információgyűjtés minden szakaszában folyamatosan célhoz kötött legyen. Az Nbtv. 38-52. § §-ai tartalmazzák a nemzetbiztonsági szolgálatok adatkezelésére vonatkozó rendelkezéseket. Ennek körében az Nbtv. úgy rendelkezik, hogy a főigazgatók gondoskodnak az adatokhoz való jogosulatlan hozzáférés, közlés, megváltoztatás, törlés és megsemmisülés megelőzéséről, illetőleg az illetéktelen hozzáférést megakadályozó védelemről (adatbiztonság). Az Nbtv. 14. § (1) bekezdése alapján az Országgyűlés a nemzetbiztonsági szolgálatok parlamenti ellenőrzését Nemzetbiztonsági Bizottsága közreműködésével látja el. A Bizottság elnöke mindenkor csak ellenzéki képviselő lehet.
IV.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[20] A kezdeményezésben szereplő kérdés arra irányul, hogy a titkos információgyűjtés során érvényesülő, az engedélyezéssel összefüggő bírói hatáskört kiterjessze olyan eszközök alkalmazására is, amelyekkel kapcsolatban jelenleg hatályos szabályozásban nincs ilyen kötelezettség. A Nemzeti Választási Bizottság – áttekintve a hatályos szabályozást – megállapítja, a jelenlegi szabályozás alapján három olyan esetkört lehet beazonosítani, amelyben bírói engedély nélkül folyhat titkos információgyűjtés a nemzetbiztonsági szolgálatok által. Az Nbtv. ismer olyan titkos eszközöket, amelyhez egyáltalán nincs szükség külső (bírósági vagy miniszteri) engedélyre, vannak olyan típusai a titkos eszközöknek, amelyek igazságügyi miniszteri engedély alapján végezhetők és – kivételes jelleggel, átmeneti időre – lehetőség van az egyébként engedélyköteles műveletek főigazgatói engedély alapján történő végzésére (kivételes engedélyezés).
[21] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által végezhető titkos információgyűjtés bizonyos esetei akkor esnek bírói engedély alá, ha azok bűnüldözési céllal függenek össze. Tekintettel arra, hogy az állami büntetőhatalom monopóliumának végső letéteményese a bíróság – mint a büntető igazságszolgáltatás hatáskörével felruházott szerv – [lásd: Alaptörvény 25. cikk (1) és (2) bekezdés] indokolt, hogy az alapjogokat legsúlyosabban sértő eszközök a bűnüldözés folyamatának a büntetőeljárás megindulását megelőző szakaszában is bírói kontroll alá kerüljenek.
[22] Más a helyzet a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés azon eseteivel kapcsolatban, amelyek esetén az Nbtv. miniszteri engedélyezést követel meg. Az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési hatáskörét érintően az Alkotmánybíróság a 32/2013. (XI. 22.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a következő megállapításokat tette: „[a] nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a bűnüldözési feladatok, a valóságot elsősorban nem az események büntetőjogi relevanciájának szemszögéből vizsgálják és nem is feltétlenül járnak büntetőeljárási következményekkel. Az ország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme szempontjából releváns egyes cselekmények elkövetésére irányuló törekvések felderítése, elhárítása általában a konkrét bűncselekmények körén kívül esik. Ezért a nemzetbiztonsági feladatok nem hasonlíthatók össze az Rtv. 69. §-a szerinti bűnüldözési célból folytatott, bírói engedélyhez között titkos információgyűjtéssel. A nemzetbiztonsági kockázatok megelőzése, kivédése politikai döntést igényelnek, s mint ilyenek a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartoznak. Ez indokolja, hogy az Nbtv. alkalmazásakor az általános jellegű titkos információgyűjtés során az igazságügyért felelős miniszter járjon el engedélyezőként.” (Abh., Indokolás [105]) Az Abh. alapján tehát, a titkos információgyűjtés igazságügyi miniszter általi engedélyezéshez való kötöttsége az ország nemzetbiztonsági érdekének érvényre juttatásával van összefüggésben. Az igazságügyért felelős miniszternek mérlegelnie kell az engedély megadása előtt az alapjogi sérelem és a nemzetbiztonsági érdek között, ennek során figyelemmel kell lennie a politikai szempontokra, az ország biztonsági érdekeinek védelmére, és törekednie kell a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogok ütközésének kiegyenlítésére. Az igazságügyi miniszter döntésének meghozatala során megvizsgálja, hogy az egyén alapjogainak korlátozását a politikai szempontok érvényesítésével is meghatározott nemzetbiztonsági érdekek és kockázatok a konkrét esetben kellő mértékben indokolják-e. (Lásd: Abh., Indokolás [106])
[23] Az Nbtv.-ben szereplő, külső engedélyhez nem kötött – és szintén nemzetbiztonsági célból igénybe vehető – titkos eszközök külön kezelésének indoka, hogy ezen eszközök a korábban említett engedélyköteles eszközöknél enyhébb jogkorlátozással járnak. Természetesen a nemzetbiztonsági szolgálatok e tevékenysége sem nélkülözi a garanciális szabályokat, hiszen a nemzetbiztonsági szolgálatok irányítása a jelenleg hatályos szabályok értelmében – megosztva – három miniszterhez tartozik (belügyminiszter, honvédelmi miniszter és igazságügyi miniszter), akik a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységét érintően az említett szervek parlamenti ellenőrzését ellátó Nemzetbiztonsági Bizottság irányába tartoznak tájékoztatási és beszámolási kötelezettséggel.
[24] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése értelmében a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén nyugszik. Az Alkotmánybíróság – összefoglalva a hatalommegosztás elvével kapcsolatos gyakorlatát – rögzítette, hogy „(…) a hatalommegosztás elvének funkciója az, hogy »a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek és tiszteletben kell tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját« [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 645]. (…) »[a]z ellensúlyozás és a kölcsönös ellenőrzés, az ellensúlyozó hatalmak és intézmények egymást korlátozó fékek és ellensúlyok bonyolult rendszerében egyetlen intézménynek sem lehet olyan domináns szerepe, amellyel a hatalomkorlátozásból hatalomelvonás keletkezik« [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 645].” {3042/2021. (II. 19.) AB határozat, Indokolás [83]}
[25] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a titkos információgyűjtés Nbtv.-ben rögzített azon eszközei, amelyek bírói engedélyezést nem igényelnek, kifejezetten olyan feladatokkal vannak összefüggésben, amelyek nem bűnüldözési, hanem nemzetbiztonsági célhoz kötődnek, és amelyek esetén – ahogy az Abh. is fogalmaz – a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó, túlnyomórészt politikai döntések dominálnak. E döntések politikai és jogi ellenőrzése – összhangban a hatalommegosztás alkotmányos elvével – a törvényhozó hatalom hatáskörébe tartozik. Mindezekre figyelemmel az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése ellen hatna, ha a politikai megfontolást igénylő döntések kontrollját az igazságszolgáltatási tevékenység gyakorlására feljogosított bíróságokra telepítené a törvényhozó.
[26] A Bizottság álláspontja szerint a fentiek okán a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjába foglalt tilalomba ütközik
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[27] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben elvárás, hogy az Alaptörvénynek való megfelelés mellett tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye általánosságban tehát két irányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[28] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdés nem felel meg – egyebek mellett – a jogalkotói egyértelműség törvényi kritériumának a következő okoknál fogva.
[30] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által alkalmazott titkos információgyűjtési tevékenységet kizárólag bírói engedély alapján lehessen végezni. A határozat korábbi részében már rögzítette a Nemzeti Választási Bizottság azt a három esetkört, amelyben e jelenleg hatályos szabályozás alapján bírói engedély nélkül folyhat titkos információgyűjtés a nemzetbiztonsági szolgálatok által (külső engedélyt nem igénylő eszközök, miniszteri engedélyt igénylő eszközök és a kivételes engedélyezés lehetősége). Ennek megfelelően a kérdés legalább három, egymással egyenértékű értelmezést is lehetővé tesz azáltal, hogy nem határozza meg pontosan azt az érintett esetkört, amelyre ki kívánja terjeszteni a bírói kontrollt.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a jogalkotó számára nem dönthető el, hogy a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, annak támogatása esetén valójában melyik, a fentiekben vázolt jogalkotási feladatot rója rá, azaz pontosan milyen tartalommal alkossa meg a titkos információgyűjtés új engedélyezési rendszerét. Ennek azért van jelentősége, mert a népszavazás, mint a népszuverenitás gyakorlásának kivételes módja megvalósulása esetén a képviseleti hatalomgyakorlás fölé kerül, mely által az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül. Az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától számított három évig kötelező és az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni.
[32] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben rejlő bizonytalanság nem csupán a jogalkotói egyértelműség ellen hat, hanem a választópolgári egyértelműség feltételét sem teljesíti. Nem várható el a választópolgártól, hogy tisztában legyen a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett titkos információgyűjtés pontos szabályaival, az alkalmazott eszközök pontos tartalmával, azzal, hogy azok eltérő mértékben érinthetnek alapjogokat, és ennek okán nem csupán megosztott engedélyezés érvényesül, hanem vannak külső engedélyt egyáltalán nem igénylő műveletek, illetve azt sem feltétlenül kell átlátnia és ismernie, hogy – a késedelem veszélyének ellensúlyozására – létezik a kivételes engedélyezés jogintézménye. A választópolgár tehát – amennyiben a kérdésre igennel szavaz – nem feltétlenül látja át azt, hogy az általa szándékolt hatáson túl még milyen további, általa nem ismert következménnyel járhat a döntése, figyelemmel a jelenleg hatályos szabályozás differenciáltságára. Márpedig nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint egy további olyan körülmény is azonosítható a kérdéssel kapcsolatban, ami szintén a választópolgári egyértelműség ellen hat. Amennyiben abból indulunk ki, hogy a választópolgár a kérdés minden egyes – az előzőekben tárgyalt – lehetséges értelmezését, hatását átlátja, előfordulhat, hogy azért nem tudná kifejezni álláspontját a kérdéssel kapcsolatban, mert lenne olyan következmény, amit támogatna (pl. a jelenleg igazságügyi miniszter általi engedélyezés körébe sorolt esetek mindegyikének bírói engedélyezés körébe vonását), ugyanakkor lenne olyan következmény, amit viszont nem (pl. a jelenleg külső engedélyhez nem kötött esetek tekintetében nem értene egyet a bírói engedélyezés jövőbeli előírásával). Tekintettel tehát arra, hogy a kérdés annak szószerinti értelmezéséből kiindulva – burkoltan – több, önállóan is megválaszolható kérdést tartalmaz, önmagában nem válaszolható meg.
[34] Végül megjegyzi a Nemzeti Választási Bizottság, hogy amennyiben a kérdés szószerinti értelmezését vesszük alapul, a kérdés lehetetlen célra irányul, az alábbiak miatt. Az Nbtv.-ben meghatározott, jelenleg külső engedélyt nem igénylő eszközök között szerepel például a felvilágosítás kérés, illetve a nemzetbiztonsági jelleg leleplezésével történő információgyűjtés is. Ha ezekre, a nagy számban előforduló műveletekre is kiterjesztené a törvényhozó a bírói engedélyezési eljárást – figyelembe véve az azzal járó adminisztrációs terheket, illetve a bíróságok kapacitását – az mind a bíróságok, mind a szolgálatok számára a működésüket veszélyeztető ügyteher növekedést idézne elő.
[35] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés tehát – részben annak bizonytalan megfogalmazása, részben annak okán, hogy lehetetlen célra irányul – nem felel meg az egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[36] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tilalomba ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének, amely okok miatt a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[37] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésein, 25. cikk (1)-(2) bekezdésein, C. cikk (1) bekezdésén, az Nbtv. 1. §-án, 5. § b), d), h), j) pontján, 6. § d), i), l)-n) pontján, 8. § (1) bekezdés a) pontján, 14. § (1) bekezdésén, 38-52. §§-án, 53. § (1)-(2) bekezdésén, 54. § (1) bekezdésén, 56. § a)-e) pontján, 57. § (1) bekezdésén, 58. § (3)-(4) bekezdésén, 59. §, 60. §, 74. § a) pontján; az Rtv. 63-65. §§-án, 69. §-án, 70. § (1) bekezdésén; a NAV tv. 51. § (1)-(3) bekezdésein, az 52-53. §§-ain, az 59. § (1) bekezdésén; az Ütv. 25/A-25/C. §§-án, 25/G. §-án; a Be. 214. § (1)-(3) bekezdésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. § §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2021. szeptember 23.
Dr. Téglási András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke