A Nemzeti Választási Bizottság
37/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény 35/A-35/C. §-ait?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. április 6-án 10 óra 22 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 29 támogató választópolgár adatát a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 27 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-116371/2017. számú, 2017. március 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[9] A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés, Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.338/2015/3. számú végzés).
[10] Harmadik országbeli állampolgár Magyarországon való letelepedésével kapcsolatos szabályokat elsődlegesen a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.) és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) tartalmazza.
[11] A jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a Tv. 35/A. §, a 35/B. §, valamint a 35/C. §-át.
[12] A Tv.-nek a népszavazási kezdeményezésben megjelölt szakaszai a harmadik országbeli állampolgároknak a nemzetgazdasági célból kérelmezett nemzeti letelepedési engedélye kiadásának feltételeit rögzítik. Ennek lényege, hogy a Tv.-nek a nemzeti letelepedési engedélyezés általános szabályaihoz képest kedvezőbb feltételekkel kaphat Magyarországon történő letelepedése céljából nemzeti letelepedési engedélyt az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a beutazásához és tartózkodásához magyarországi befektetéseire tekintettel nemzetgazdasági érdek fűződik. Ez a kedvezmény megilleti a harmadik országbeli állampolgár házastársát, eltartott leszármazóját vagy eltartott szülőjét. A Tv. 35/A. § (2) bekezdése meghatározza, hogy mit kell nemzetgazdasági érdeknek tekinteni. Ennek lényege, hogy a harmadik országbeli állampolgár kérelmezőnek igazolnia kell, hogy ő, vagy a többségi tulajdonában álló gazdasági társaság legalább 300.000 euró össznévértékben rendelkezik a Tv. által meghatározott vállalkozás által kibocsátott, legalább ötéves futamidejű értékpapírral, valamint e vállalkozás által kiadott olyan nyilatkozattal, mely tanúsítja, hogy a kérelmező tartózkodási engedélye kiadásától számított 45 napon belül a kérelmező befizetéséből lejegyzi az államkötvényt, legalább 300.000 euró össznévértékben.
[13] A Tv. 35/A. §-a a fentieken túl rendelkezik még a fent említett vállalkozás főbb jellemzőiről, adatszolgáltatási kötelezettségéről és a lejegyzés céljából átvett pénzeszköz kezelésének szabályairól.
[14] A Tv. 35/B. §-a a nemzetgazdasági célból kérelmezett nemzeti letelepedési engedély kérelmezésének és benyújtásának szabályait rögzíti. A Tv. 35/C. §-a a kérelem első és másodfokon való elbírálása határidejét, valamint abban a szakkérdésben való állásfoglalás kiadásának határidejét rögzíti, hogy a harmadik országbeli állampolgár letelepedése veszélyezteti-e Magyarország nemzetbiztonságát vagy közbiztonságát, valamint előírja az eljárásban a kötelező jogi képviseletet.
[15] A Bizottság álláspontja szerint a kérdés azért nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének, mert pusztán a Tv. szakaszszámainak megjelölése a választópolgár számára semmilyen információt nem ad arra nézve, hogy Szervező miben kívánja kikérni véleményüket. E tekintetben a Tv. címének pontos idézése sem nyújt eligazítást, abból nem lehet a népszavazás konkrét tárgyára vonatkozó következtetést levonni, mivel a Tv. nem pusztán a nemzeti letelepedési engedély nemzetgazdasági célból kiadott típusára vonatkozóan tartalmaz rendelkezéseket, hanem többek között a kilencven napot meg nem haladó, valamint a kilencven napot meghaladó tervezett tartózkodás szabályairól, a letelepedéssel kapcsolatban az ideiglenes, a nemzeti és az EK letelepedési engedély megszerzésének feltételeiről, a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó rendészeti szabályokról, a harmadik országbeli állampolgárok bejelentési kötelezettségeiről, úti okmánnyal való ellátásáról, a hontalan státusz megállapításáról, stb.
[16] A Bizottság álláspontja szerint bár a népszavazásra javasolt kérdés a jogalkotó számára értelmezhető, meghatározható belőle, hogy milyen jogalkotási kötelezettséget eredményez az érvényes és eredményes népszavazás, azonban a fent részletezett oknál fogva az már nem állapítható meg, hogy a kezdeményezés megfelel a választópolgári egyértelműség követelményének is. Önmagában ugyanis nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét az, ha a feltenni szándékozott kérdésből fakadó kötelezettség a hatályos jogszabályok alapján jogalkotói technikával megoldható, azonban a választópolgár számára a kérdésből közelebbről sem derül ki, hogy mi annak a szabálynak a tartalma, amelynek a hatályon kívül helyezésére kötelezi a jogalkotót a kérdés támogatásával. A választópolgártól bár elvárható, hogy egy országos népszavazás esetében a vonatkozó jogszabályokat ismerje, és ennek megfelelően adja le szavazatát, ez az ismeret azonban nyilvánvalóan nem a jogszabályi rendelkezések szakasz szerinti azonosítását, felismerését jelenti, hanem a szabályozás tárgyában, illetve főbb irányvonalaiban való tájékozottságot, jártasságot.
[17] Bizottság – összhangban a Knk.IV.37.487/2015/2. számú és Knk.IV.38.010/2015/2. számú kúriai határozatban rögzített állásponttal – megállapítja, hogy jelen esetben a jogi szabatosság alkalmazása sérti a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget és így a választópolgári egyértelműség követelményét, mivel a kérdés alapján nem világos, hogy az abban szereplő jogszabályi hivatkozások pontosan milyen tartalommal bírnak.
[18] A Bizottság megítélése szerint az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a nemzeti letelepedési engedély, és ennek speciális fajtája, a nemzetgazdasági érdekből kiadott nemzeti letelepedési engedély eljárási szabályai bonyolult és összetett feltételrendszert alkotnak, melynek a választópolgár általi szakszerű és pontos értelmezése meglehetősen kétséges. A kérdés közértehetősége erősen megkérdőjelezhető abból a szempontból is, hogy a kérdés közvetlenül valójában a társadalomnak csak egy egészen szűk rétegét érinti, vagyis a többség számára a kérdés alapján azonosítandó fogalmak nem pontosan értelmezhetők. Nem elvárható ugyanis, hogy a választópolgár pontosan tisztában legyen a különböző letelepedési engedélyek (ideiglenes letelepedési engedély, nemzeti letelepedési engedély, EK letelepedési engedély) közötti különbségekkel és az ezekhez kapcsolódó részletszabályokkal.
[19] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A jelen kérdésben való véleménynyilvánítás olyan jogkérdésben való jártasságot igényelne, amellyel a közvetlen érintettek, vagy csak e jogterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek, éppen ezért nem biztos, hogy az a fogalomrendszer, melyet a kezdeményezés értelmezése megkíván, a kérdésről szavazó valamennyi választópolgár számára világos és érthető. A Kúria Knk.IV.38.010/2015/2. számú határozatában a jelen kérdésben foglalt jogintézményhez hasonlóan összetett szabályozás kapcsán foglalt el a választópolgári egyértelműség tekintetében azonos érvelést.
[20] A leírtakon túl a Bizottság megjegyzi, hogy a Korm. rendelet 182/B. § (1) és (2) bekezdése szerint az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a Tv. 35/A. § (2) bekezdésére figyelemmel a beutazásához és tartózkodásához magyarországi befektetéseire tekintettel nemzetgazdasági érdek fűződik, valamint a 2016. július 1. napja előtt nemzetgazdasági érdekre hivatkozással benyújtott kérelemre kiállított tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár a Tv. 35/A. § (1) bekezdése alapján nemzeti letelepedési engedély iránti kérelmet 2017. március 31-ig terjeszthet elő. A Korm. rendelet (6) bekezdése szerint az államkötvény program lezárását követően a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) területi szerve (a továbbiakban: regionális igazgatóság) és a Hivatal a nemzeti letelepedési engedély iránti kérelemnek helyt adó döntést nem hozhat.
[21] Az Államadósság Kezelő Központ Zrt. honlapján közzétett 2017. január 12-i közleménye szerint befejeződött a letelepedési magyar államkötvények értékesítése. A kötvényeket már csak a 2017. március 31-ig benyújtott kérelmek alapján lehetett vásárolni.
[22] Vagyis a Korm. rendelet szabályozása szerint a kérdés benyújtásának időpontjában már nem volt lehetőség nemzetgazdasági érdekre hivatkozással nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem előterjesztésére, illetve annak a Hivatal vagy a regionális igazgatóság általi engedélyezésére, tekintettel az államkötvény program lezárására.
[23] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24] A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Tv. 35. §-án, 35/A. §-35/C. §-ain, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 25.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke