A Nemzeti Választási Bizottság
43/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényben mondja ki, hogy emberiesség elleni bűncselekménynek minősül az orrot és szájat eltakaró orvosi eszköz, arcmaszk használatától függővé tenni egyéni szabadságjogok, úgymint tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele gyakorlását?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. szeptember 25-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2020. július 24-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Az előzetes formai vizsgálat során megállapításra került, hogy a Szervező által postai úton benyújtott aláírásgyűjtő íveken a támogató polgárokra vonatkozóan az alábbi adatok szerepeltek: olvasható családi és utónév, személyi azonosító, anyja születési családi és utóneve, saját kezű aláírás. Tekintettel arra, hogy a megküldött aláírásgyűjtő ívek nem tartalmazták a támogató polgárok lakcímét, a támogató aláírások érvényessége az Nsztv. 4. § (3) és (4) bekezdése alapján nem volt vizsgálható. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Iroda elnöke megállapította, hogy a kezdeményezés nem teljesítette a 4. § (1) bekezdésének azon előírását, hogy a kérdést legalább húsz, de legfeljebb harminc választópolgár támogató aláírásával ellátva kell benyújtani és nem felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében, illetve a 4. § (3) bekezdése által alkalmazni rendelt 15. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek sem.
[3] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Iroda elnöke az 6/2020. NSz. számú határozatával a kérdést elutasította.
[4] Szervező a népszavazási kérdést 2020. augusztus 18-án postai úton ismételten benyújtotta. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 33 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 32 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. Arra való tekintettel, hogy az ismételten benyújtott népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[Az Alaptörvény módosítása, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[8] Jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az orrot és szájat eltakaró orvosi eszköz, arcmaszk kötelező használatának előírása tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele során emberiesség elleni bűncselekménynek minősüljön.
[9] A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) Különös Részének XIII. Fejezete tartalmazza az emberiesség elleni bűncselekményeket, amelyek alá négy tényállást sorol, úgymint: népirtás, emberiesség elleni bűncselekmény, apartheid, elöljáró vagy hivatali vezető felelőssége.
[10] Az emberiesség elleni bűncselekmények körébe tartozó kiemelt tárgyi súlyú bűncselekmények, súlyosságukra való tekintettel elsődlegesen nemzetközi szinten kerültek szabályozásra. Az emberiesség elleni bűncselekményekről szóló fejezet az ENSZ által összehívott diplomáciai konferencián, 1998. július 17-én Rómában elfogadott, a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútuma (a továbbiakban: Statútum) rendelkezéseire figyelemmel határozza meg a bűncselekményeket. A Statútum 2002. július 1-jén lépett hatályba, amelyet Magyarország is aláírt, és az Országgyűlés a 72/2001. (XI. 7.) OGY határozattal döntött annak megerősítéséről. Magyarország így kötelezettséget vállalt arra, hogy jogát, különösen anyagi büntetőjogát a Statútummal harmonizálja.
[11] Az emberiesség elleni bűncselekmények a humanitás, az alapvető emberi értékek eltiprását, az emberi méltóság kiemelkedően súlyos megsértését valósítják meg. Ezek a deliktumok olyan súlyos erőszakos cselekmények, amelyek azáltal okoznak sérelmet az embernek, hogy azt támadják, ami számukra a legfontosabb: az életüket, a szabadságukat, a fizikai jólétüket, az egészségüket és méltóságukat, valamint amelyek az egész nemzetközi közösséget és az emberiséget támadják. A Btk. indokolásában foglaltak szerint az emberiesség elleni bűncselekmények tényállásai a háborús bűncselekményekhez hasonlóan az emberiség „lelkiismeretének” védelmét szolgálják, azok közé az ember „ember mivoltának” minden körülmények között való megőrzésének fontosságát tagadó bűncselekmények tartoznak, csak amíg a háborús bűncselekmények alapvetően a háború jogának megszegését szankcionálják, addig az emberiesség elleni bűncselekmények tényállásai az áldozatok oldaláról közelíti meg a kérdést. Ennek megfelelően mind a négy nevesített emberiesség elleni tényállás büntetési tétele tíztől húsz évig terjedő szabadságvesztés, amely mellett vagylagos büntetésként megjelenik a hatályos Btk. legsúlyosabb szankciója, az életfogytig tartó szabadságvesztés.
[12] Szervező által elérni kívánt cél, miszerint az orrot és szájat eltakaró orvosi eszköz, arcmaszk használatától függővé tenni egyéni szabadságjogok, úgymint tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele gyakorlását, minősüljön emberiesség elleni bűncselekménynek, a fent meghatározottak szerint azon következménnyel járna, hogy tíz évtől húsz évig terjedő vagy életfogytig tartó szabadságvesztéssel lenne büntetendő.
[13] Az Alkotmánybíróság 3116/2016. (VI. 21.) AB határozatában, amelyet a 20/2019. (VI. 26.) számú határozatában megerősített, hangsúlyozta, hogy „[a] jogállamiság és azon belül a jogbiztonság követelményeinek teljesülését az Alkotmánybíróság különös gonddal vizsgálja az állami erőszak legális alkalmazásának területén, vagyis a büntetőhatalom gyakorlásával összefüggésben. Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozataiban következetesen hangsúlyozza, hogy az állam büntető hatalma korlátozott közhatalmi jogosítvány, a büntetőjog a jogrendszer szankciós zárköve, ultima ratio {lásd pl. 4/2013. (II. 21.) AB határozat, Indokolás [57]}. Alapvetésként fogalmazza meg továbbá, hogy alkotmányos jogállamban az államnak nincs és nem is lehet korlátlan büntető hatalma, mivel maga a közhatalom sem korlátlan. Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.” {3116/2016. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}
[14] Az Alkotmánybíróság megerősítette azt is, hogy „[a]z egyes bűncselekmények természetéhez és súlyához igazodó büntetési rendszer és a büntetéskiszabás normatív előírásai együttesen szolgálják a jogállami legális büntetés funkcióját: a szankcióval történő arányos és megérdemelt viszonzást. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 576, 577.]”. (3116/2016. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [44]}
[15] Amint arra az Alkotmánybíróság a 3031/2017. (III.7.) AB határozatában is rámutatott: „[a] büntetőjogi szankciók az állampolgárok alapvető jogainak legsúlyosabb korlátozását jelentik, ezért különösen fontos, hogy a büntetőjogi jogkövetkezményeket megfelelő garanciák mellett lehessen alkalmazni. Az egyik legfontosabb garancia, hogy a jogkövetkezményeket kizárólag a törvényalkotó határozhatja meg, a konkrét esetben történő alkalmazás esetén a kompetencia azonban megoszlik a jogalkotó és a jogalkalmazó között.” {23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [40]}
[16] Az Alkotmánybíróság 23/2014. (VII. 15.) AB határozatában kimondta, hogy „[a]z egyes bűncselekmények természetéhez és súlyához igazodó büntetési rendszer és a büntetéskiszabás normatív előírásai együttesen szolgálják a jogállami büntetés funkcióját, a társadalom védelmét, a szankcióval történő arányos és megérdemelt viszonzást, valamint a speciális és a generális prevenciót. [1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 577.]”
[17] Az Alkotmánybíróság a jogállamiságból, valamint az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozására vonatkozó, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében deklarált alkotmányos tilalomból vezette le, hogy a büntetések és az intézkedések alkalmazásával az állam milyen mértékben avatkozhat be az egyén életébe, korlátozhatja az alapvető jogait és szabadságát.
[18] Az Alkotmánybíróság 3025/2014. (II. 17.) AB határozatában rögzítette, hogy „[a]z alapvető jogok korlátozhatóságának általános formai kritériumát az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés első mondata rögzíti, miszerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapíthatja meg. A személyi szabadsághoz való joggal összefüggésben az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdése külön kiemeli, hogy az egyént csak törvényben meghatározott okból és törvényben meghatározott eljárás alapján lehet megfosztani személyi szabadságától. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rendelkezik az alapvető jogok tartalmi korlátozásának lehetőségéről. Ennek értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ebből az is következik, hogy a személyi szabadság jogszerű, törvényen alapuló elvonása is csak akkor tekinthető az Alaptörvénnyel összeegyeztethetőnek, ha az általa elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos”. {3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [51]}
[19] A fenti szempontok alapján a Bizottság azt vizsgálta, hogy az orrot és szájat eltakaró orvosi eszköz, arcmaszk használatára (a továbbiakban együtt: maszkviselés) való kötelezés bűncselekménnyé, illetve emberiesség elleni bűncselekménnyé nyilvánítása lehetséges-e az Alaptörvény rendelkezéseivel összhangban.
[20] A népszavazási kérdésben megjelölt egyszerű „tényállás” az elkövetési magatartáson kívül (maszkviselés) csak a bűncselekmény passzív alanyával kapcsolatos szituációs elemeket határozza meg példálózó jelleggel: tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele, amelyeket együttesen az „egyéni szabadságjogok gyakorlása” fogalomkörébe ért. Ez azt jelenti, hogy eredményes népszavazás esetén az egyéni szabadságjogok gyakorlása során (amely alatt a Szervező által kiemelt példák alapján gyakorlatilag bármilyen tevékenység érthető) nem lenne olyan magában a tényállásban meghatározott körülmény, amely a maszkviselésre való kötelezést kiemelné a Btk. hatálya alól.
[21] A bűncselekménynek fogalmi eleme a társadalomra veszélyesség, amelynek fennállását a tényállásszerű magatartás esetén is kizárhat több, részben a Btk.-ban szabályozott (így pl. a jogos védelmi helyzet), vagy a joggyakorlatban kialakult esetkör. Utóbbiak közé tartozik a jogszabály engedélye, amikor a tényállásszerű magatartásra valamely más jogszabály kifejezetten felhatalmazza a cselekmény elkövetőjét.
[22] Ez azt jelenti, amennyiben a szolgáltatás biztosításáért felelős személy, így pl. tömegközlekedési eszköz járművezetője valamely járványügyi rendelkezés érvényesítése érdekében kötelezi a felszálló utast a maszkviselésre, akkor az nem valósíthat meg bűncselekményt, és hasonló módon érvényesülne más szabályozott esetekben is jogi védelem (pl. veszélyes anyagok közelében, orvosi beavatkozás során).
[23] Ez az általános jogi védelem a Szervező által megalkotni kívánt bűncselekmény érvényesülési körét a gyakorlatban jelentősen szűkítené, amely felvetné a büntetőjog ultima ratioként való alkalmazásának sérelmét a csekély jelentőségű egyedi ügyekben, továbbá a jogbiztonság jelentős sérelmét azáltal, hogy emberiesség elleni cselekményként kíván szabályozni eseti jogsérelmeket.
[24] Ugyanakkor a Bizottság nem hagyhatta figyelmen kívül sem a maszkviselés kérdéskörének aktualitását, sem azt, hogy az új bűncselekményt emberiesség elleni bűncselekményként kívánja a kérdés szabályozni, amelyből ésszerűen következik, hogy a Szervező nem – vagy nem csak – egy adott személy maszkviselésre kötelezését, hanem a maszkviselés kötelező normaként a társadalom teljes vagy igen széles körében való előírását kívánja kriminalizálni.
[25] Azt, hogy az új bűncselekmény elkövetési magatartását két teljesen eltérő tevékenységre (eseti kötelezés konkrét személy részéről, illetve a kötelezés embercsoportokra való meghatározása és érvényesítése akár normatív módon a jogalkotó által) is lehet értelmezni a Bizottság a kérdés egyértelműségének körében vizsgálta részletesen. Az Alaptörvénnyel való összhangot azonban a Bizottság álláspontja szerint az eseti mellett a normatív kötelezés kriminalizálása sem tudja teljesíteni. Míg előbbi egy aránytalan, a büntetőjog alkotmányos céljával összeegyeztethetetlenül súlyos szankciót jelent, az utóbbi esetben több alapjog jelentős sérelméhez vezet.
[26] A kérdésben szereplő maszkviselésre való kötelezés a közösségi tevékenységek során a gyakorlatban az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésében biztosított szabadsághoz való jog részleges korlátozását jelenti. A Bizottság itt fontosnak tartja megjegyezni, hogy megítélése szerint e jogkorlátozás lényegesen eltérő körben érvényesülhet a Szervező által megjelölt, tipikusan szerződéses kapcsolatokhoz képest, azonban részleteiben ez a tárgykör is az egyértelműség körében vizsgálható. A népszavazási kérdés értelmében azonban nem lenne elképzelhető olyan normatív szabályozást igénylő élethelyzet, amelyben ez a szabadsághoz való jog maszkviselési kötelezettséggel korlátozható lenne a bűncselekmény megvalósítása nélkül.
[27] A Bizottság ezért áttekintette, hogy a szabadsághoz való jog ilyen abszolút érvényesítése milyen viszonyban van más alapjogok gyakorlásával azokban az élethelyzetekben, amikor a maszkviselést valamilyen külső körülmény, így különösen humánjárvány indokolja.
[28] A Kormány az Alaptörvény 53. cikk (1)-(2) bekezdésében nevesített hatáskörében eljárva a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 40/2020. (III. 11.) rendeletének 1. §-ával 2020. március 11. napjától az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében Magyarország egész területére veszélyhelyzetet hirdetett ki, amely állapotot a 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzettel összefüggő rendkívüli intézkedések hatályának meghosszabbításáról a 73/2020. (III. 31.) számú rendeletével meghosszabbított. A veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 2020. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vmtv.) 1. §-a felhívta a Kormányt, hogy a veszélyhelyzetet az Alaptörvény 54. cikk (3) bekezdése szerint szüntesse meg. A felhívásnak megfelelően a Kormány a 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 282/2020. (VI. 17.) rendeletével (a továbbiakban: Korm. rendelet1) 2020. június 18-ával megszüntette a veszélyhelyzetet. Ezzel egyidejűleg a Kormány az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 247. § (1b) bekezdés a) pontjában kapott felhatalmazás alapján, azaz származékos jogalkotói hatáskörében eljárva megalkotta a járványügyi készültség bevezetéséről szóló 283/2020. (VI. 17.) kormányrendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet2), amellyel Magyarország egész területére – egészségügyi válsághelyzet elrendelésével – járványügyi készültséget vezetett be.
[29] A Korm. rendelet1, a Korm. rendelet2-vel bevezetett járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről rendelkezik. E jogszabály megalkotására szintén származékos jogalkotói hatáskörben, az Eütv. 247. § (1b) bekezdés c) pontjában rögzített felhatalmazás alapján került sor. A hivatkozott törvényi rendelkezésben az Országgyűlés a Kormányra delegálta az egészségügyi válsághelyzetben az Eütv. 232/D. § (1) bekezdése szerinti korlátozó, illetve tilalmazó intézkedések és rendelkezések meghatározásának jogkörét. Ennek keretében a járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről szóló 285/2020. (VI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet3) 1. §-a a járványügyi készültségi időszakban védelmi intézkedésként előírja, hogy mindenki köteles a tömegközlekedési eszközön, valamint az üzletben történő vásárlás során a szájat és az orrot eltakaró eszközt, mint például orvosi maszkot, sálat, kendőt viselni. A vendéglátó üzlet belső (zárt) részében az ott dolgozók - a vendégek által látogatható területen – szintén kötelesek a szájat és az orrot eltakaró eszközt viselni. A kötelezettség alól kizárólag a hatodik életévet be nem töltött személyek mentesülnek.
[30] A járvány idején elrendelt korlátozó intézkedések – ideértve a maszkviselésre kötelezést is – nem önkényesen, hanem a levegő útján is terjedő vírusok elleni védekezés tudományos ismeretein alapulnak. A maszkviselés esetében a jelenlegi humánjárványt okozó vírus fokozottabb megismerésével, már a humánjárvány ideje alatt alakult ki az a tudományos konszenzus, amely javasolja a maszkok használatát. Fontos megjegyezni, hogy ebben az esetben maszk alatt nem a teljes védettséget adó, a vírus méretű részecskéket megszűrő, a test valamennyi nyálkahártyáját takaró védőfelszerelést kell érteni, hiszen azok vitán felül alkalmasak a fertőzés megakadályozására. A tudományos vita azokat a cseppfertőzés esélyét csökkentő eszközöket érintette, amelyek a viselőnek teljes védelmet nem adnak, de mint idővel bizonyítást nyert, nagyságrendekkel csökkentik annak esélyét, hogy a fertőzött személy által kilélegzett, vírusokat tartalmazó levegő (ide értve különösen a köhögéssel és tüsszentéssel nagyobb távolságra eljuttatható vírusokat) más személyeket megfertőzzön. A maszkviselés elrendelésének megalapozását az a további megfigyelés is támogatta, hogy a fertőzöttek egy része teljesen tünetmentes, így külön vizsgálat nélkül nem észlelheti magán a betegséget, mégis képes mások megfertőzésére (különösen zárt terekben), akiknél azonban már kialakulhatnak a betegség tünetei akár súlyos vagy halálos kimenetellel.
[31] A maszkviselésre kötelezés ezért nem öncélú intézkedés, hanem az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való jog, és a XX. cikkben biztosított, testi egészséghez való jog biztosítása miatt szükséges. Az, hogy a szabadsághoz való jog maszkviseléssel való korlátozása az egészséghez és az élethez való jog biztosítása érdekében arányos, kifejezi az is, hogy a jogalkotó jelenleg a korlátozás meg nem tartása esetére külön szankciórendszert is alkotott, amelyek a maszkviselésnél lényegesen komolyabban korlátozzák az egyén személyes szabadságát.
[32] A Vmtv. módosította a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvényt, létrehozva a védelmi intézkedés megszegése szabálysértési alakzatot, amely kifejezetten vonatkozik a maszkviselési szabályok megszegésére, illetve az Országgyűlés még a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvénnyel módosította a Btk-t is, kialakítva a járványügyi védekezés akadályozása tényállást, amely azonban elsődlegesen a karanténszabályok megsértését szankcionálja. Megjegyzendő, hogy a fertőző betegségek terjesztésével kapcsolatban a gyakorlat eddig is biztosított büntetőjogi védelmet a társadalomnak, hiszen a testi sértés és az emberölés tényállásai eddig is alkalmazhatóak voltak, de a kapcsolódó bizonyítási nehézségek, illetve a fenyegető közveszély előzetes elhárításának igénye kikényszerítette már a védekezés akadályozásának szankcionálását is.
[33] Az idézett módosítások, a szigorított büntetőjogi védelem oka, hogy a megfelelő védekezés hiányában az állam nem tudja biztosítani a polgárok testi egészséghez és élethez való jogának érvényesülését, a megfelelő védekezésnek pedig része a polgárok jogkövető magatartása, a távolságtartási és más korlátozó intézkedések, így a maszkviselés kötelezettségének megtartása.
[34] A népszavazási kérdésben foglalt szándék, nevezetesen hogy a jogalkotó bűncselekmény megvalósítása nélkül ne hozhasson indokolt védelmi intézkedéseket így nem önmagában az állam vírusvédelmi intézkedését, hanem a polgárok egészséghez és élethez való jogát sértik. Mivel jelenleg a tudományos konszenzus által elfogadott védelmi intézkedések, így a maszkviselésre kötelezés a zárt közösségi terekben más megfelelő eszközzel nem helyettesíthetőek, ezért a kérdésben megtartott eredményes népszavazás az Alaptörvényben biztosított élethez és testi egészséghez való jogok aránytalan korlátozására, ezzel együtt az Alaptörvény módosításának kötelezésére vezetne.
[35] A Bizottság indokoltnak tartja kitérni arra az estkörre is, ha a maszkviselési kötelezettség elrendelésének a valóságban nincs meg az indoka, tehát nincs olyan humánjárvány, amely védelmi intézkedéseket tesz szükségessé. Ebben az esetben a Bizottság megítélése szerint – az alaki jogszabálytól függően – előzetes normakontrollnak vagy alkotmányjogi panasznak van helye. Az országos népszavazás céljával azonban összeegyeztethetetlen büntetőjogi tényállás megalkotásával elérni egy alkotmányellenesnek, az emberi méltóságot sértőnek vélt jogi norma megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését.
[36] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésből fakadó aránytalanság az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik tekintettel arra, hogy az Alaptörvény módosításának szükségességét vonná maga után, így országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[37] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[38] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[39] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[40] Mint ahogyan az előző pontban kifejtésre került, súlyos aránytalansághoz vezetne az emberiesség elleni bűncselekmények körébe sorolni a maszkviselésre való eseti kötelezést bizonyos konkrét élethelyzetekben. A Btk. Különös Részének felépítése a bűncselekmények tárgyi súlyához igazodik: az egyes bűncselekményeket a védett jogi tárgyak szerinti csoportosításban, fejezetek elnevezéssel tartalmazza, az egyes fejezetek pedig a védendő jogi tárgy kiemelt jelentősége szerint kerültek meghatározásra, azaz, minél kiemelkedőbb egy adott fejezet által védett jogtárgy, az adott fejezet annál előrébb került elhelyezésre a Különös Részben, ezzel is hangsúlyozva a kiemelt védett jogtárgyak jelentőségét. Ennek megfelelően helyezte el a jogalkotó a Btk. Különös Részének első fejezeteként az emberiesség elleni bűncselekményekről szóló fejezetet. Mindezek tükrében megállapítható, hogy egy alapvetően bűncselekménynek nem minősülő, egy konkrét személyt, vagy személyek szűk körét érintő magatartásnak a legsúlyosabb, tipikusan nagy embercsoportok jogait széles körben megszüntető vagy súlyosan korlátozó bűncselekmények közé való beemelése nem illeszkedik a Btk. szerkezeti felépítésébe, megbontaná a Btk. egységes logika mentén szerkesztett rendszerét.
[41] Ugyanígy a jogalkotói egyértelműséget sérti az elkövetési magatartás bizonytalansága, vagyis hogy az említett konkrét meghatározott személy(ek) által egy vagy több, helyben lévő személy maszkviselésre kötelezése mellett a jogi normában való kötelezést is szankcionálni látszik, azonban a kérdés nem tartalmaz iránymutatást arra, hogy csak egyik vagy másik, esetleg mindkettő tevékenységet kívánja bűncselekménnyé nyilvánítani.
[42] Jelen eljárás tárgyát képező kérdés az „egyéni szabadságjogok, úgymint tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele gyakorlását” megfogalmazást tartalmazza. E körben a Bizottság hivatkozik az Európai Unió Alapjogi Chartájára, amelynek értelmében szabadságjogok: a szabadsághoz és biztonsághoz való jog, a magán- és a családi élet tiszteletben tartása, a személyes adatok védelme, a házasságkötéshez és a családalapításhoz való jog, a gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadság, a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága, a gyülekezés és az egyesülés szabadsága, a művészet és a tudomány szabadsága, az oktatáshoz való jog, a foglalkozás megválasztásának szabadsága és a munkavállaláshoz való jog, a vállalkozás szabadsága, a tulajdonhoz való jog, a menedékjog, valamint a védelem a kitoloncolással, a kiutasítással és a kiadatással szemben. Mindezek alapján megállapítható, hogy az olyan cselekmények, mint tömegközlekedési eszköz használata, javak vásárlása és szolgáltatások igénybevétele nem tartozik a szabadságjogok közé. Erre figyelemmel egy, a kérdésben megtartott népszavazás tévesen azt a látszatot keltené a választópolgárok számára, mintha a fent idézett három cselekmény is a szabadságjogok körébe tartozna, amely ok miatt a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség kritériumának sem.
[43] A kérdés ezzel együtt érint Alaptörvényben biztosított jogot, hiszen a jogképességet a törvény előtti egyenlőséggel együtt az Alaptörvény XV. cikke biztosítja. Azonban a kérdésben megjelölt példák a jog- és cselekvőképességen alapuló olyan polgári szerződéses jogügyletek, amelyek megkötésének lehetősége valóban alapjogon alapul, azonban tipikusan számos korlátozás érinti. Így például a tömegközlekedési eszköz használata az utazási szabályzat, az üzlethelyiségben tartózkodás az üzletszabályzat vagy házirend megtartásához kötött, amely feltételrendszerek nem képezik alku tárgyát, azaz a szerződő félnek csak arra van joga, hogy eldöntse, a megismert feltételrendszer mellett kívánja-e igénybe venni a szolgáltatást vagy sem. A választók számára nem lenne teljesen egyértelmű, hogy az általuk ismert, a maszkviseléshez hasonló egyéb, a személyes szabadságot korlátozó intézkedések (mint a tömegközlekedési eszközön az étkezés vagy a hangos zenehallgatás tiltása), szintén kriminalizálhatók lesznek-e.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[44] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[45] A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, a Btk. XIII. Fejezetén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, az Országgyűlés 72/2001. (XI. 7.) OGY határozatán, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 10.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke