A Nemzeti Választási Bizottság
48/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 6 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy köztulajdonban álló gazdasági társasággal foglalkoztatási jogviszonyban álló személy onnan származó éves jövedelme a köztársasági elnök tiszteletdíjának éves összegét ne haladhassa meg?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. április 10-én, 15 óra 3 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 23 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 22 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117136/2017. számú, 2017. április 5-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2.), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
[10] A népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társasággal foglalkoztatási jogviszonyban álló személynek ebből a jogviszonyából származó jövedelme maximum a köztársasági elnök éves tiszteletdíjának összege, vagy ennél kevesebb legyen.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy hasonló tárgyú kérdésben már hozott döntést, mely jogorvoslat hiányában emelkedett jogerőre. A 7/2016. NVB határozatban foglalt érvelést jelen kérdés elbírálása kapcsán is osztja és fenntartja, ezért jelen határozatban a korábban rögzített érvelésen túl az alábbi megállapításokat teszi.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdésben szereplő „foglalkoztatási jogviszony” és a „jövedelem” fogalmak egyértelműségével kapcsolatban az alábbiakat rögzíti.
[13] Megállapítható, hogy a foglalkoztatási jogviszony, mint kifejezés számos törvényben szerepel, ennek ellenére nincs az egész jogrendszerben egységesen használt definíciója. A hatályos törvények közül kettő, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) – 3. § (1) bekezdés a) pontja – és a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbsztv.) – 74. § g) pontja – is meghatározza a foglalkoztatási jogviszony fogalmát, de mindkét törvény azzal a megkötéssel él, hogy ez a meghatározás csak a saját szabályai alkalmazása során érvényesíthető. Ebből is adódik, hogy az Ebtv. és az Nbsztv. által használt fogalmak nem azonos módon határozzák meg a foglalkoztatási jogviszony körébe értendő jogviszonyokat.
[14] A két meghatározás abban azonban mindenképpen egyezést mutat, hogy az egyfajta gyűjtőfogalom, melybe számos jogviszony beleértendő, így pl. a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) szerinti munkaviszony, a közszolgálati jogviszony, az állami szolgálati jogviszony, a közalkalmazotti jogviszony, a hivatásos szolgálati jogviszony, stb.
[15] Az Ebtv. és az Nbsztv. által meghatározott fogalmak közötti legfőbb különbség, hogy míg az előbbi külön rögzíti, és a külön fogalom-meghatározás okán elkülöníti a foglalkoztatási jogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony körébe tartozó jogviszonyokat, addig az Nbsztv. a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyt is a foglalkoztatási jogviszony körébe sorolja.
[16] Ahogyan az már rögzítésre került, a jogalkotó rendelkezése folytán ezek a meghatározások csak az adott törvény alkalmazásában értelmezhetők, a jelen népszavazási kérdés tárgya pedig az Ebtv.-vel, illetve az Nbsztv.-vel nem hozható összefüggésbe, ezért a Nemzeti Választási Bizottságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a köztulajdonban álló gazdasági társaság és azzal munkavégzés okán jogviszonyban álló személy közötti jogviszonyt milyen jogszabályok rendezik, valamint, hogy ezt a jogviszonyt hogyan definiálják.
[17] A köztulajdonban álló gazdasági társasággal kapcsolatos legfontosabb szabályokat a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Törvény) határozza meg, amely azonban a gazdasági társaság és a vezető tisztségviselő, a felügyelőbizottsági tag, valamint az egyéb munkavállaló között fennálló jogviszonyra csak utalást tesz. Ezeknek a jogviszonyoknak a részletes szabályait a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) és az Mt. tartalmazzák.
[18] A Ptk. 3:112. § (1) bekezdése szerint a gazdasági társaság ügyvezetését a vezető tisztségviselő - a társasággal kötött megállapodása szerint - megbízási jogviszonyban vagy munkaviszonyban láthatja el. A 3:121. § (3) bekezdése a felügyelőbizottsági tagokkal kapcsolatban rögzíti, hogy a felügyelőbizottsági tagsági jogviszonyra a Ptk.-nak a megbízási szerződésre vonatkozó szabályait kell megfelelően alkalmazni.
[19] Ahogy a Ptk., úgy az Mt. sem használja a foglalkoztatási jogviszony fogalmát, az utóbbi helyette munkavégzésre irányuló jogviszonyról beszél, melybe a 294. § (1) bekezdés f) pontja szerint „a munkaviszony, a munkavégzési kötelezettséggel járó szövetkezeti tagsági viszony, a vállalkozási és megbízási szerződés, a gazdasági társaság vezető tisztségviselői vagy felügyelő bizottsági tagsági tevékenység ellátására irányuló jogviszony és az egyéni vállalkozás” tartozik.
[20] Megállapítható tehát, hogy az Mt. idézett rendelkezése nem példálózó jelleggel, hanem kimerítően sorolja fel a gazdasági társaság és valamely személy közötti munkavégzésre irányuló jogviszony lehetséges formáit, tehát teljes körű meghatározást ad arra vonatkozóan, hogy a felek között munkavégzés okán milyen jogviszony hozható létre.
[21] A Bizottság álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy a kezdeményezésben használt foglalkoztatási jogviszony és az Mt. által definiált munkavégzésre irányuló jogviszony azonos tartalommal bíró fogalmakként, azaz szinonimaként értelmezhetők-e.
[22] Bár a foglalkoztatási jogviszony fogalma nem felel meg a hétköznapi közérthetőség kritériumának, mivel annak a jogrendszer egésze tekintetében nincs egységes meghatározása, illetve a meglévő két törvényi meghatározás sem fedi egymást, ezért az azt a bizonytalanságot hordozza, hogy abból a választópolgár számára nem derül ki, hogy pontosan milyen jogviszonyok tekintetében élne korlátozással a népszavazás eredményeként. Beleértendő-e abba a munkaviszonyon kívül a vállalkozási és a megbízási szerződés alapján létesített jogviszony, vagy abba kizárólag a munkaviszony tartozik bele.
[23] Nem világos ezért, hogy a választópolgár döntésével a jogalkotóra azt a feladatot rója-e, hogy definiálja a foglalkoztatási jogviszony tartalmát a köztulajdonban álló gazdasági társaságra vonatkozóan, tehát határozza meg, hogy milyen jogviszonyok tartoznak ide, és ezt követően, az ide tartozó alanyi kör részére kellene az éves jövedelem maximumát a köztársasági elnök éves tiszteletdíjára tekintettel megállapítani. Vagy a népszavazás eredményéből az következik, hogy a foglalkoztatási jogviszony megfeleltethető az Mt. szerinti munkavégzésre irányuló jogviszony fogalmának, így a sikeres népszavazásból egy jogalkotási kötelezettség származik, a jogviszony gazdasági társaságon kívüli alanya jövedelme felső határának a meghatározása.
[24] A Bizottság a továbbiakban az egyértelműség körében a kérdésben szereplő jövedelem kitételt vizsgálta.
[25] Az Mt. 42. § (2) bekezdés b) pontja szerint rögzíti, hogy a munkaszerződés alapján a munkáltató köteles a munkavállalót foglalkoztatni és részére munkabért fizetni. A 12. § alapján munkabérnek a munkaviszony alapján közvetlenül vagy közvetve nyújtott pénzbeli és természetbeni juttatás minősül.
[26] A Bizottság megítélése szerint nem egyértelműen eldönthető, hogy a népszavazási kezdeményezésben foglalt jövedelem fogalom alatt az Mt. szerinti munkabér fogalma értendő, vagy azon a munkabéren kívül juttatott pénzbeli, természetbeni és egyéb egyszeri juttatásokat, a költségtérítéseket is érteni kell.
[27] Fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat a Törvény rendelkezésein, az Mt. 12. §-án, 42. §-án, a 294. § (1) bekezdés f) pontján, a Ptk. 3:112. §-án, a 3:121. § (3) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke