481/2019. NVB határozat - Kassai Dániel magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

481/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Kassai Dániel magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Akarja-e Ön, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy Magyarországon szélerőmű a beépített területek határától számított 3000 méter és 12000 méter közötti sávban elhelyezhető legyen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. december 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2019. október 24-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 28 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 26 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozás vizsgálata]

1. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson arról, hogy Magyarországon szélerőmű a beépített területek határától számított 3.000 méter és 12.000 méter közötti sávban elhelyezhető legyen.
2. A Nemzeti Választási Bizottság azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
3. Az Alaptörvény már a Nemzeti Hitvallásban kimondja a természet és az ember alkotta értékek, valamint a természeti erőforrások gondos hasznosítása mellett a jövő nemzedékek életfeltételeinek védelmét.
4. Az Alaptörvény P) cikkében pedig deklarálja a természeti erőforrások védelmét, alapvető kötelezettségként előírva a jelenlegi értékek fenntartását az állam és mindenki számára.
5. Az Alaptörvény alapján az épített környezet védelmének alapvető szabályait az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) rendezi.
6. Az Országgyűlés az Étv. 62. § (1) bekezdés g) pontjában arra hatalmazta fel a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg az országos településrendezési és építési követelményeket. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg a Kormány az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) kormányrendeletet (a továbbiakban: OTÉK). Bár az Étv. 62. §-a azóta módosításra került, azonban a hivatkozott jogszabályhely továbbra is tartalmazza az eredeti szövegben fellelhető felhatalmazást: annak 5. és 6. pontja jelenleg is a Kormányt hatalmazza fel az országos településrendezési és építési követelmények meghatározására.
7. Az OTÉK 10. § (4) bekezdése szerint beépítésre szánt területen és beépítésre szánt terület határától számított 12.000 méteren belül – a háztartási méretű kiserőműnek számító szélerőmű kivételével – szélerőmű, szélerőmű park nem helyezhető el.
8. Az OTÉK 25/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a Magyar Honvédség által üzemeltetett radaroktól számított 40 km, valamint a katonai repülőterektől számított 15 km-en belül új szélerőmű, vagy szélerőmű park nem helyezhető el, a meglévő szélerőművek építménymagassága nem növelhető, a szélerőmű parkok nem bővíthetők. E területeken kívül új szélerőmű vagy szélerőmű park akkor létesíthető, a meglévő szélerőművek építménymagassága akkor növelhető, a szélerőmű parkok akkor bővíthetők, ha igazolható, hogy a tervezett szélerőmű vagy szélerőmű park létesítése és működése honvédelmi és katonai képességcsökkenést nem okoz.
9. A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
10. A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
11. A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy Knk.37.807/2012/2. számú és az azt megerősítő végzésekben nem az eredeti rendeletalkotási hatáskörben, hanem a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
12. Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhetők. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
13. Jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján az Országgyűlésnek törvényben kellene rögzítenie, hogy Magyarországon szélerőmű a beépített területek határától számított 3.000 méter és 12.000 méter közötti sávban is létesíthető. Egy ilyen törvényi szabályozás korlátozná, elvonná a Kormánynak az Étv. 62. §-a (1) bekezdés 5. és 6. pontja szerinti teljes felhatalmazását a szélerőmű létesítésére vonatkozó szabályok megállapítására. Egy ilyen szabályozás azt jelentené, hogy az Országgyűlés a korábban Kormánynak adott teljes felhatalmazás egy részét visszaveszi és maga határozza meg a szélerőművek létesítésének egyes szabályait.
14. A szélerőműveknek a beépített területek határától számított távolságának meghatározása a hatályos szabályozás alapján tehát teljes mértékben a Kormány hatáskörébe tartozik, amelyet az OTÉK-ben rögzített. Tekintettel arra, hogy az OTÉK-et a Kormány törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörében alkotta meg, ezért a népszavazási kérdés jelen pontban vizsgált értelmezése alapján nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, ennél fogva az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik és nem hitelesíthető.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2. és Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
5. A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság megállapította, hogy a kérdés nem felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének. Az Étv. a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt terület fogalmakat használja. Az Étv. 2. §-ának 3. pontja szerint beépítésre szánt terület: a település közigazgatási területének a beépített, illetve a további beépítés céljára szolgáló területrésze. Az OTÉK ezzel összhangban a 6. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból

1. beépítésre szánt (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, amelyen belüli építési övezetekben az építési telkek megengedett beépítettsége legalább 10 % illetőleg
2. beépítésre nem szánt területbe, amelyen belüli övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legfeljebb 10%

kell sorolni.

A kormányrendelet alapján ezeken belül még további területfelhasználási egységek kerülhetnek kijelölésre.

1. A népszavazásra javasolt kérdésben Szervező a „beépített területek” fogalmat használja. A Szervező által használt kifejezés a fent ismertettek alapján a beépítésre szánt terület kategóriának csupán az egyik alegységét képezi. Szervező kérdésfelvetése a kategória másik alegységére, a további beépítésre kijelölt területekre tehát nem vonatkozik, illetve nem vonatkoztatható. A kérdés alapján tartott sikeres és eredményes népszavazás esetén a kezdeményezés nem ad kellő támpontot a jogalkotónak ahhoz, hogy ilyen esetben hogyan szabályozza a beépítésre szánt terület fogalmi körébe tartozó másik területi egységet, a további beépítésre kijelölt területeket: egy esetleges jövőbeni beépítés során ezen kategóriára is kiterjedjen a Szervező által meghatározott távolsági korlátozást feloldó rendelkezés, vagy esetükben továbbra is az OTÉK által megállapított távolságot korlátozó rendelkezés maradjon-e érvényben. Szervező által jelen megfogalmazásban benyújtott népszavazásra javasolt kérdés a fent kifejtettekre tekintettel tehát a jogalkotói egyértelműség sérelmére hat.
2. A kérdésnek a választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben történő vizsgálata eredményeként a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy az több okból sem felel meg a fentiekben hivatkozott kúriai végzésekben meghatározott kritériumoknak.
3. A népszavazásra javasolt kérdés egységesen a „szélerőmű” szófordulatot használja. A választópolgárok számára azonban ebből az következik, mintha minden szélerőmű esetében érvényesülnének az OTÉK-ben meghatározott korlátozások. Az OTÉK azonban a háztartási méretű kiserőműnek számító szélerőműveket kiveszi a jogszabályi korlátozás alól, így ezek esetében nem érvényesül a beépítésre szánt területre, illetve beépítésre szánt terület határától számított 12.000 méteres távolságra vonatkozó korlátozó rendelkezés.
4. A háztartási méretű kiserőmű (a továbbiakban: HMKE) fogalmát a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény, valamint az annak végrehajtásáról szóló 273/2007. (X. 19.) kormányrendelet vezette be. A törvény által bevezetett szabályozás pontosan definiálja a kiserőmű fogalmát, mégpedig a következőképpen: a háztartási méretű kiserőmű „olyan, a kisfeszültségű hálózatra csatlakozó kiserőmű, amelynek csatlakozási teljesítménye egy csatlakozási ponton nem haladja meg az 50 kVA-t.” A jogalkotó célja a HMKE szabályozásánál elsősorban a háztartás villamosenergia-szükségletének helyben történő megtermelése, ezzel hozzájárulva a környezetbe kibocsátott szén-dioxid mennyiségének csökkentéséhez.
5. A népszavazásra javasolt kérdés vizsgálata kapcsán a Bizottság rögzíti, hogy az félrevezető, hiszen azt a látszatot kelti, mintha valamennyi szélerőmű létesítése tiltott lenne a rendeletben meghatározott távolságon belül. Azonban a fent kifejtettek alapján a szélerőművek 12.000 méteres távolságon belüli létesítése részben most is engedélyezett.
6. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
7. Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés kapcsán a Bizottság továbbá azt is rögzíti, hogy az OTÉK által megállapított távolságot korlátozó rendelkezés a szélerőművek létesítésére vonatkozó olyan műszaki követelmény, amely részletszabályozás célja a választópolgárok jelentős részének nem egyértelműen meghatározható, illetve értelmezhető. A kérdés értelmezéséhez nemcsak átfogó műszaki ismeretekre lenne szükségük, hanem a megújuló energiaforrásokra vonatkozó széleskörű háttértudásra is, amely a választópolgároktól alapvetően nem elvárható.
8. Ezen túl a Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
9. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.

V.

[A határozat indoklásának összegzése]

1. A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, valamint az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely okok miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítését megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

1. A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, az Étv. 62. § (1) bekezdés 5. és 6. pontján, az OTÉK 10. § (4) bekezdésén és a 25/A § (2) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. november 20.

 

                                                                                                     Dr. Rádi Péter

                                                                                       a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                            elnöke