A Nemzeti Választási Bizottság
49/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62. fszt./6., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a pártok és a pártalapítványok a 2022. évtől kezdődően mindig 1 évvel később, utólag kapják meg a nekik adható költségvetési juttatásokat?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. október 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Seres Mária, a Civil Mozgalom Egyesület törvényes képviselője 2020. augusztus 27-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását is csatolta.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a), b) és c) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[9] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[10] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[11] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[12] Jelen eljárás tárgyát képező kérdés arra irányul, hogy a pártok és a pártalapítványok a központi költségvetésből részükre nyújtható költségvetési juttatásokat 2022. évtől kezdődően mindig 1 évvel később, utólagosan kapják meg.
[13] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 1. § 19. pontja szerint támogatásnak kell tekinteni minden olyan juttatást, amely az államháztartás központi vagy önkormányzati alrendszeréből, bármilyen formában, ellenérték nélkül nyújtanak. A költségvetési támogatás a támogatások egyik speciális fajtája, amelyet az Áht. 1. § 14. pontja határoz meg, ennek értelmében költségvetési támogatás a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kivételével az államháztartás központi alrendszeréből ellenérték nélkül, pénzben nyújtott támogatás. Következésképpen költségvetési támogatásnak minősül minden olyan a pártok, illetve a pártalapítványok részére nyújtható állami támogatás, juttatás, amely a központi költségvetésből kerül kiosztásra, és amelyet a mindenkori központi költségvetési törvény értelmében részükre nyújtani lehet.
[14] A fentiek alapján a Bizottság azt vizsgálta meg, hogy a párt és pártalapítvány a központi költségvetés terhére milyen támogatásban részesülhet.
[15] A pártok vagyonára vonatkozó rendelkezéseket a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) IV. fejezete tartalmazza. A Ptv. 4. § (1) bekezdése értelmében a párt vagyona a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, a párt országgyűlési képviselőcsoportja által az országgyűlési képviselőcsoport működési feltételeit biztosító költségvetési kiadási előirányzat terhére nyújtott támogatásból, az állam által a Ptv. 5. §-a alapján ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a pártnak a Ptv. 6. §-ban meghatározott gazdasági-vállalkozási tevékenységéből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik.
[16] A Ptv. 5. § (2) bekezdése tartalmazza, hogy a párt a Ptv. rendelkezései szerinti támogatásra jogosult. A Ptv. ugyanezen bekezdésének második mondata szerint támogatásra az a párt nem jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók szavazatának 1%-át nem szerzi meg. E törvényi megfogalmazásból következik tehát, hogy a támogatásra minden olyan párt jogosult, amely az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vevő választópolgárok legalább 1%-ának szavazatát megszerzi. E jogszabályhely meghatározza továbbá a központi költségvetésből a pártok részére juttatható támogatások arányát: ennek megfelelően, a pártok támogatására fordítható összeg 25%-át egyenlő arányban az Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett pártok között, a további 75%-nak megfelelő összeg pedig az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, valamint a párt jelöltjeire leadott szavazatok arányában kerül felosztásra. Az 5. § (4) bekezdése értelmében a pártok támogatására fordítandó összeget a központi költségvetésről szóló törvény állapítja meg, amelyet az Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdése alapján az Országgyűlés évente alkot meg. A támogatások kifizetése negyedévenként történik, a negyedév első napján.
[17] A párt működését segítő, tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítvány a Ptv. 9/A. § (2) bekezdése értelmében támogatásra negyedévente jogosult. A Ptv. (3) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a támogatásra az adott negyedévben az az alapítvány jogosult, amelyet olyan párt alapított, amely a Ptv. fentiekben bemutatott rendelkezései alapján támogatásra jogosult, és amelynek alapító okirat szerinti célja kizárólag a politikai kultúra fejlesztése érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység végzésére irányul.
[18] A pártok és pártalapítványok számára a központi költségvetésből nyújtott támogatás egyik fajtája a Ptv. 5. § (2) bekezdésében és a 9/A. § (3) bekezdésében szabályozott támogatás. Ezen túl azonban a központi költségvetésből nyújtott támogatás az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv) 3. §-a szerinti támogatás is, e szabály szerint ugyanis az országgyűlési képviselők általános választásán minden pártlistát állító párt a központi költségvetésből támogatásra jogosult a kampányköltéseik finanszírozása érdekében. Ennek kifizetése szintén az adott tárgyévben, a kampányidőszak alatt történik meg.
[19] A Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdés több okból sem felel meg az egyértelműség követelményének sem jogalkotói sem választópolgári szempontból, mivel a megfogalmazása több értelmezési lehetőséget is felvet.
[20] A Bizottság a kérdés vizsgálata során megállapította, hogy a kérdés kontextusából megállapítható, hogy a kérdésben szereplő „költségvetési juttatások” kifejezés az Áht. 1. § 14. pontjában meghatározott költségvetési támogatással azonosítható, azonban a kérdés megfogalmazásából nem derül ki egyértelműen, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén a népszavazás célja a Ptv. és a Kftv. által nyújtható támogatások, vagy csupán az egyik vagy másik támogatás kifizetési módszerének a módosítása.
[21] A pártok mellett a pártalapítványoknak a kérdésben való szerepeltetése egyfelől arra enged következtetni, hogy a kérdés kizárólag a Ptv. alapján nyújtott támogatások kifizetésének módosítására irányul. Azonban a kérdés nyelvtani vizsgálata alapján, figyelemmel arra, hogy a szövegben „költségvetési juttatásokat” azaz többes számban használt fogalom szerepel, más olvasatban azt a látszatot kelti, hogy abba bele kell érteni a Kftv. szerinti támogatásokat is. A kérdésnek ezt az értelmezését az általános megfogalmazáson túl alátámaszthatja az is, hogy az Alaptörvény 2. cikk (3) bekezdése alapján 2022. évben, azaz akkortól amikor a kérdés szerinti finanszírozási formát be kellene vezetni, általános országgyűlési képviselő-választásra kerül sor. Arra tekintettel, hogy a kérdés többféle, eredményét tekintve jelentős különbséggel bíró értelmezésre ad lehetőséget, azzal a következménnyel járhat, hogy a választópolgár szavazásban megtestesülő akarata és az annak alapján megalkotott jogszabályban választott megoldási mód között jelentős eltérés mutatkozna, amely a választópolgári egyértelműségen túl a jogalkotói egyértelműség sérelmére ható körülmény is.
[22] A Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés többféle értelmezési lehetőségén túl az egyértelműség sérelmére ható körülmény az is, hogy a választópolgártól a kérdés megválaszolása valójában a pártok működésére és gazdálkodására vonatkozó jogszabályi ismereteken túl azt is feltételezi, hogy tisztában vannak a pártok és alapítványaik gazdasági helyzetével és finanszírozási szükségleteivel, valamint azzal, hogy a kezdeményezés eredménye hosszú távon a pénzügyi, gazdasági működésben, és ezáltal az Alaptörvényben foglalt rendeltetés megvalósításában milyen változásokat okozhat. Ennek hiányában ugyanis a Bizottság megítélése szerint a kérdésben átgondolt és tudatos szavazat leadására nincs lehetőség. Ilyen jellegű előrelátás, valamint elemző szemlélet a választópolgároktól általánosságban nem várható el, ennél fogva pedig a kérdésben való tudatos döntés sem valószínűsíthető.
[23] A Bizottság megállapította továbbá azt is, hogy a benyújtott kérdés logikai értelmezése arra enged következtetni, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén 2021. évben még a pártok, illetve pártalapítványok költségvetési támogatására a Ptv. hatályos rendelkezései szerint, negyedévente lennének jogosultak, 2022-ben a bevezetni kívánt új rendelkezés okán azonban nem részesülhetnének a központi költségvetésből nyújtott támogatásban. A Bizottság álláspontja szerint azonban a kérdésnek ez a következménye elfedve marad a választópolgárok előtt, amely szintén a választópolgári egyértelműség sérelmére ható körülmény. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[24] A Bizottság álláspontja szerint a fent kifejtett anomáliák miatt a kezdeményezés a választópolgárok számára nem egyértelmű, illetve az abban való döntés olyan, általánosságban el nem várható elemző és előrelátó ismereteket igényel, amely miatt az a Knk.III.37.131/2020.2. számú kúriai határozatban meghatározott követelményeknek nem felel meg, miszerint a népszavazásra javasolt kérdést, úgy kell megfogalmazni, hogy azt valamennyi választópolgár kizárólag egyféleképpen értse, világosan átlássa a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét.
[25] Az egyértelműség körében szintén kérdésként merül fel, hogy a kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás végső soron érintené-e a Kftv. 2/A. § azon rendelkezését is, miszerint a kampánytámogatásra jogosult pártlistát állító párt egyéni választókerületi jelöltje legkésőbb a jelöltként való nyilvántartásba vételének jogerőre emelkedését követő napon a kincstárnak írásban nyilatkozhat arról, hogy az őt megillető támogatás igénybevételéről lemond, és azt az őt jelölő párt rendelkezésére bocsátja.
[26] Sem a választópolgár, sem a jogalkotó szempontjából nem világos, hogy ha a választókerületi képviselőjelölt lemond az őt megillető, Kftv. 1. §-a szerinti támogatásról az őt jelölő párt javára, akkor ez is a párt részére juttatott költségvetési támogatásnak minősül-e. A Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy az ilyen támogatást is bele kell-e érteni a kérdésben megfogalmazott pártoknak adható költségvetési juttatások körébe vagy sem.
[27] A fent leírtakra tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – jogalkotói és választópolgári – egyértelműség követelményének.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, amely ok miatt a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-a alapján megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény a 8. cikk (1) bekezdésén és a 36. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a Ptv. 4. § (1) bekezdésén, 5. §-án, 6. §-án és 9/A. §-án, a Kftv. 1. § (1) bekezdésén, 2/A. §-án és 3. §-án, az Áht. 1. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 21.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese