A Nemzeti Választási Bizottság
51/2020. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Civil Mozgalom Egyesület (1144 Budapest, Füredi utca 60-62. fsz./6., a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy szájmaszk viselésre senkit ne lehessen kötelezni, és annak hiánya miatt ne lehessen büntetni vagy korlátozni sem?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2020. október 6-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező törvényes képviselője útján 2020. augusztus 27-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás alkalmával Szervező mellékelte a Civil Mozgalom Egyesület 2009. május 16-án kelt alapszabályát, valamint a népszavazásra javasolt kérdéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
[4] Szervező által benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek. A Fővárosi Törvényszék Gazdasági Kollégiumának a Nemzeti Választási Iroda általi megkeresésére adott válasza alapján Szervezőnek a kezdeményezés benyújtásakor közölt adatai és csatolt létesítő okirata megegyezik a civil szervezetek bírósági nyilvántartásában szereplő adatokkal. Szervező által benyújtott népszavazási kérdés összefügg alapszabálya II/1. a), b) és c) pontjaiban megfogalmazott céljaival, ezért abban országos népszavazást kezdeményezhet.
[5] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[6] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[7] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[8] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[9] Jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy Magyarországon senkit ne lehessen „szájmaszk” viselésére kötelezni, valamint annak hiánya miatt ne lehessen „büntetni vagy korlátozni” sem.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a kérdés alapján tartandó érvényes és eredményes népszavazás milyen jogalkotási kötelezettséget róna a törvényhozóra.
[11] A Bizottság rögzítette, hogy a Kormány az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 247. § (1b) bekezdés a) pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva megalkotta a járványügyi készültség bevezetéséről szóló 283/2020. (VI. 17.) kormányrendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet1), amely 2020. június 18-án lépett hatályba. A Korm. rendelet1 1. § (1) bekezdésével Magyarország egész területére egészségügyi válsághelyzet elrendelésével járványügyi készültséget vezetett be 2020. december 18-ig.
[12] Ezt követően a Kormány megalkotta a járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről szóló 285/2020. (VI. 17.) kormányrendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet2). A Korm. rendelet2 1. §-a – védelmi intézkedésként – meghatározott helyeken kötelezővé tette a szájat és orrot eltakaró eszköz viselését.
[13] A Korm. rendelet2, a Korm. rendelet1-gyel bevezetett járványügyi készültségi időszak védelmi intézkedéseiről rendelkezik. E jogszabály megalkotására szintén származékos jogalkotói hatáskörben, az Eütv. 247. § (1b) bekezdés c) pontjában rögzített felhatalmazás alapján került sor. A hivatkozott törvényi rendelkezésben az Országgyűlés a Kormányra delegálta az egészségügyi válsághelyzetben az Eütv. 232/D. § (1) bekezdése szerinti korlátozó, illetve tilalmazó intézkedések és rendelkezések meghatározásának jogkörét. Ennek keretében a Korm. rendelet2 1. §-a a járványügyi készültségi időszakban védelmi intézkedésként előírja, hogy mindenki köteles a tömegközlekedési eszközön, valamint az üzletben történő vásárlás során a szájat és az orrot eltakaró eszközt, mint például orvosi maszkot, sálat vagy kendőt viselni. A vendéglátó üzlet belső (zárt) részében az ott dolgozók - a vendégek által látogatható területen – szintén kötelesek a szájat és az orrot eltakaró eszközt viselni. A kötelezettség alól kizárólag a hatodik életévüket be nem töltött személyek mentesülnek.
[14] A Korm. rendelet2 3. §-a értelmében az 1. § szerinti rendelkezés a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 239/A. § (1) bekezdésében meghatározott védelmi intézkedés megszegése szabálysértés alkalmazásában védelmi intézkedésnek minősülnek. A Szabs. tv. 239/A. § (1) bekezdésének a) pontja alapján „[a]ki az egészségügyi válsághelyzet során kormányrendeletben meghatározott védelmi intézkedést megszegi, szabálysértést követ el”. A szabálysértés miatt kiszabható jogkövetkezményeket a Szabs. tv. 7. és 8. §-a határozza meg.
[15] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó lényegében a Korm. rendelet2-ben megállapított védelmi intézkedésekre vonatkozó szabályok módosítására lenne köteles, a kezdeményezés választópolgári támogatottsága esetén. Tekintettel azonban arra, hogy a Korm. rendelet2-t a Kormány az Országgyűléstől kapott törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotási hatáskörében eljárva alkotta meg, ezért a népszavazás tárgya a Kúria és a Nemzeti Választási Bizottság következetes joggyakorlata alapján nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe.
[16] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésére figyelemmel vizsgálta az Országgyűlés és a Kormány jogalkotási hatáskörét. Hivatkozott döntésében az Alaptörvénynek a hatalommegosztás elvét rögzítő C) cikk (1) bekezdésében és a Kormány jogalkotási hatáskörét rögzítő 15. cikk (3) bekezdésében foglalt szabályát is értelmezve kifejtette, hogy „a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha Kormány (vagy kormány tagja) törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna” [Knk.37.807/2012/2. számú végzés].
[17] A Kúria álláspontja szerint az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott szabály csak a hatalommegosztás elvével együtt értelmezhető, amely tételesen is szerepel az Alaptörvényben. Érvelése szerint, ha minden olyan esetet, amikor a Kormány vagy tagjai törvényi felhatalmazás alapján alkottak jogot, egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek tekintenénk, az gyakorlatilag tartalom nélkülivé tenné az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályt. A Kúria hivatkozott döntésében azzal támasztotta alá érvelését, hogy az országos népszavazás a képviseleti hatalomgyakorlást és nem a végrehajtó hatalmi ágat egészíti ki. Ha elfogadnánk, hogy minden, a Kormány származékos jogalkotói hatáskörében szabályozott tárgykör egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör is, az az országos népszavazás szempontjából a jogintézménynek a B) cikk (4) bekezdésében rögzített kivételes jellegével lenne ellentétes. Mivel az Alaptörvény nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy mi tartozik az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe, ezért a népszavazásra javasolt kérdések vizsgálata során mindig esetről-esetre kell vizsgálni azt, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
[18] A Kúria fentiekben hivatkozott, elvi jellegű megállapítását több döntésében is megerősítette és következetesen alkalmazza, így például a Knk.IV.37.361/2015/3., a Knk.IV.37.340/2015/3., a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésekben, továbbá a Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzésében is. Ez utóbbi döntésében azt is hangsúlyozta, hogy a Kúria Knk.37.807/2012/2. számú határozatában kifejezetten a „származékos, tehát csak a törvényben kapott felhatalmazás alapján megalkotott kormányrendeletek tekintetében fejtette ki azon álláspontját, hogy az így megalkotott rendelet tartalma – hangsúlyozandó, hogy az országos népszavazás vonatkozásában – nem tekinthető az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésnek” [Knk.IV.38.258/2018/2. számú végzés].
[19] Ezen túl nyomatékosította, hogy meg kell különböztetni a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlást, mivel a hivatkozott végzésekben foglalt érvelés csak az országos népszavazás jogintézményére vonatkozó szabályok között értelmezhető. A Kúria fentiekben hivatkozott végzéseiben foglalt érvelés az országos népszavazás kezdeményezésére jogosultak szempontjából azt jelenti, hogy amennyiben a törvényhozás rendeleti szabályozás körébe utalt egy tárgykört, annak visszavétele a közvetlen hatalomgyakorlás eszközével nem kényszeríthető ki, vagyis ilyen tárgykörben országos népszavazás nem kezdeményezhető.
[20] A fentiek alapján megállapítható, hogy a kérdés olyan tárgykörökben kezdeményezi a választópolgárok véleményalkotását, amelyben való döntéshozatalt az Országgyűlés törvényben a Kormányra delegálta. A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotónak az Eütv. 247. § (1b) bekezdés c) pontjában kapott felhatalmazás alapján megalkotott Korm.rendelet2 szabályainak módosítására lenne köteles. Mivel azonban a rendelet megalkotására származékos jogalkotási hatáskörben került sor, e jellegénél fogva az abban foglaltak megváltoztatása kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdések körén.
IV.
[Az Alaptörvény módosítás, mint tiltott tárgykör vizsgálata]
[21] Az Alaptörvényben rögzített jogok tekintetében különbség tehető a jogosultság szubjektív, alanyi oldala és a jog objektív, tárgyi oldala között. Az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi és európai alkotmányjogi felfogás szerint az államnak nemcsak tiszteletben kell tartania a jogokat, amely az alapjog szubjektív alanyi oldalát jelenti, hanem gondoskodnia is kell azok védelméről, amely a jog objektív, tárgyi oldalát jelenti.
[22] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvény II. cikkében nevesített élethez való jog objektív intézményvédelmi oldala az állam életvédelmi kötelezettségét foglalja magában, amelyről jogalkotással és szervezeti intézkedésekkel tesz eleget. A szubjektív életvédelmen túl az államnak az emberi életet és a létfeltételeit is védenie kell, az emberi élet mint érték a védelem tárgya.
[23] Az élethez való joggal áll szoros összefüggésben az Alaptörvény XX. cikkében nevesített egészséghez való jog. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint e joggal összefüggésben elsődlegesen az állam kötelezettségei fogalmazhatók meg. Ennek teljesítése érdekében az állam többek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére, illetve az orvosi ellátás megszervezésére köteles. A testület azt is rögzítette, hogy az egészséghez való jog alanyi oldalát az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése, objektív intézményvédelmi oldalát a (2) bekezdés rögzíti az alábbiak szerint: „Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.” [3132/2013. (VII. 2.) AB határozat]
[24] Az Alaptörvény javaslatához fűzött indokolás is tartalmazza, hogy a jó egészségi állapot megőrzése mindenki számára szükséges az emberhez méltó és tevékeny élethez. Mivel az egészség negatív befolyásolása számos, a társadalom és az állam körén kívül eső tényezőre – így például öröklött tulajdonságok, járványok, balesetek stb. – is visszavezethető, ebben a körben a szabályozási és – a mindenkori lehetőségek függvényében rendelkezésre álló – anyagi eszközökkel elérhető egészségvédelmet tűzi ki célul.
[25] Az egészséghez való jog tárgyi oldala magában foglalja többek között az egyes népegészségügyi feladatok ellátását, úgymint a betegségek megelőzésével és a betegségekről való tájékoztatással kapcsolatos tevékenységeket és a járványokkal szembeni védekezést is. Ezek tehát azok állami intézkedések, amelyek a szubjektív jog biztosítása érdekében az állam kötelezettségeként jelennek meg a polgárok egészsége védelmének biztosítása érdekében. [Schanda Balázs – Balogh Zsolt: Alkotmányjog – Alapjogok, Pázmány Press Budapest 2019. , 101., 108.,119-120., 327-328. o.]
[26] Az Egészségügyi Világszervezet által pandémiává minősített új típusú koronavírus járvány idején elrendelt korlátozó intézkedések – ideértve a Korm.rendelet2 szerinti szájat és orrot eltakaró eszköz, pl. maszk használatára kötelezés meghatározott helyeken – nem önkényesen, hanem a levegő útján is terjedő vírus elleni védekezés tudományos ismeretein alapul. A maszkviselés esetében a jelenlegi humánjárványt okozó vírus fokozottabb megismerésével, már a humánjárvány ideje alatt alakult ki az a tudományos konszenzus, amely javasolja a száj- és orr eltakarására szolgáló eszköz, így pl. maszk használatát. Fontos megjegyezni, hogy ebben az esetben maszk alatt nem a teljes védettséget adó, a vírus méretű részecskéket megszűrő, a test valamennyi nyálkahártyáját takaró védőfelszerelést kell érteni, hiszen azok vitán felül alkalmasak a fertőzés megakadályozására. A tudományos vita azokat a cseppfertőzés esélyét csökkentő eszközöket érintette, amelyek a viselőnek teljes védelmet nem adnak, de mint idővel bizonyítást nyert, nagyságrendekkel csökkentik annak esélyét, hogy a fertőzött személy által kilélegzett, vírusokat tartalmazó levegő (ide értve különösen a köhögéssel és tüsszentéssel nagyobb távolságra eljuttatható vírusokat) más személyeket megfertőzzön. A maszkviselés elrendelésének megalapozását az a további megfigyelés is támogatta, hogy a fertőzöttek egy része teljesen tünetmentes, így külön vizsgálat nélkül nem észlelheti magán a betegséget, mégis képes mások megfertőzésére (különösen zárt terekben), akiknél azonban már kialakulhatnak a betegség tünetei akár súlyos vagy halálos kimenetellel.
[27] A maszkviselésre kötelezés ezért nem öncélú intézkedés, hanem az Alaptörvény II. cikkében foglalt élethez való jog, és a XX. cikkben biztosított, testi egészséghez való jog biztosítása miatt szükséges. Pandémia idején a szájat- és orrot eltakaró eszköz viselésére kötelezés kétségtelenül a személyi szabadsághoz való jog korlátozását jelenti, ez azonban az egészséghez és az élethez való jog biztosítása érdekében arányos. Ezt fejezi ki az is, hogy a jogalkotó jelenleg a korlátozás meg nem tartása esetére külön szankciórendszert is alkotott.
[28] A korlátozó intézkedések, így a maszkviselésre kötelezés elrendelésének oka, hogy a megfelelő védekezés hiányában az állam nem tudja ellátni intézményvédelmi kötelezettségét és nem tudja biztosítani a polgárok testi egészséghez és élethez való jogának érvényesülését. A megfelelő védekezésnek pedig része a polgárok jogkövető magatartása, a távolságtartási és más korlátozó intézkedések, így a maszkviselés kötelezettségének megtartása is.
[29] A népszavazási kérdésben foglalt szándék, nevezetesen hogy ne lehessen szájmaszk viselésére kötelezést előírni, így nem önmagában az állam vírusvédelmi intézkedését, hanem a polgárok egészséghez és élethez való jogát sértik. Mivel jelenleg a tudományos konszenzus által elfogadott védelmi intézkedések, így a maszkviselésre kötelezés a zárt közösségi terekben más megfelelő eszközzel nem helyettesíthetőek, ezért a kérdésben megtartott eredményes népszavazás az Alaptörvényben biztosított élethez és testi egészséghez való jogok aránytalan korlátozására, ezzel együtt az Alaptörvény módosításának kötelezésére vezetne.
[30] Azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése határozza meg. Ezek közül a legjelentősebb korlát, hogy az Alaptörvény módosítására irányuló vagy azt eredményező népszavazás kezdeményezésére nem kerülhet sor. E tilalmat már a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megfogalmazta az Alkotmánybíróság, amikor kimondta, hogy népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. Ennek oka – ahogy arra az Alkotmánybíróság rámutatott –, hogy az Alkotmány, mint alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza. Ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el.
[31] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az országos népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény burkolt módosítására irányul, az annak alapján megalkotott jogszabály az Alaptörvény II. cikkében és XX. cikkében rögzített jogok lényeges tartalmának korlátozását eredményezné, amely miatt, az a 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján országos népszavazás tárgya nem lehet.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[32] A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[33] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[34] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[35] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[36] Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezés két részkérdésből áll. Egyrészről arra irányul, hogy „szájmaszk” viselésre senkit ne lehessen kötelezni, másrészről azt célozza, hogy annak hiánya miatt ne lehessen büntetni vagy korlátozni sem. A két tagmondat között az „és” kötőszó szerepel.
[37] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés-egyértelműség kapcsán azt vizsgálta, hogy jelen kérdés sérti-e azáltal a népszavazási egyértelműség követelményét, hogy Szervező kezdeményezése több, egyenként is megválaszolható alkérdésből áll.
[38] A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is. [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405]
[39] Fentiekre figyelemmel a Bizottság álláspontja szerint értelemzavaró a kérdés szerkezete, mivel az első részkérdésre adott „igen” válasz esetén a kötelezés megszűnésével okafogyottá válik a maszkviselés elmaradása miatti „büntetés vagy korlátozás” alkalmazhatóságáról való választópolgári döntés.
[40] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés túl általános megfogalmazása okán, az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a választópolgárok számára értelemzavaró lenne annak meghatározása is, hogy valójában miről nyilvánítanak véleményt és az is, hogy többségi döntésükkel, a kérdés támogatása esetén végeredményben milyen tartalmú jogalkotásra kötelezik a jogalkotót. Nem világos, hogy a kérdés szó szerinti értelme vagy annak vélelmezett és a benyújtáskor aktuálisan fennálló helyzetre (a jelenlegi koronavírus miatt elrendelt járványügyi készültség idejére) tekintettel megállapított tartalma alapján kellene az Országgyűlésnek eleget tennie jogalkotási kötelezettségének. A kérdésnek ez a kétféle jelentés-, illetve értelmezési tartománya ugyanis teljesen eltérő jogalkotási kötelezettséget keletkeztet.
[41] Az általánosabb értelmezésben a döntésből okszerűen következhetne, hogy semmilyen munkavédelmi szabály vagy szakmai szabály nem kötelezhetne egy adott személyt maszkviselésre, így például sebészeti eljárás során az orvosok és ápolók sem lehetnének kötelezhetők rá, vagy nem alkalmazhatnának ilyen előírást maró vagy mérgező párát kibocsátó anyagokkal való munkavégzés során, vagy tüdőbetegségeket okozó (pl. szilikózis) szálló poros munkakörnyezetben sem. Ez azonban lényegesen jelentősebb módosítás lenne, és nem minden választópolgár támogatná szükségszerűen azok közül, akik egyetértenének a jelenlegi járványügyi korlátozások, kiemelten a maszkviselési kötelezettség enyhítésével. Mindez pedig lényegében arra vezetne, hogy amennyiben az Országgyűlés a kérdés nyelvtani értelme alapján hajtja végre kötelezettségét, a népszavazás eredményeképp megalkotott jogszabály és a választópolgároknak a szavazás során kifejtett akarata között semmilyen egyezés nem lenne.
[42] A Bizottság az egyértelműség ellen ható körülményként értékelte továbbá azt is, hogy a kezdeményezéssel Szervező vélhető szándéka, hogy a maszkviselésre sehol, senkit ne lehessen kötelezni. Ugyanakkor a Korm. rendelet2 jelenleg sem általánosan, hanem kizárólag a tömegközlekedési eszközön, az üzletben történő vásárlás során – a 6. életévüket be nem töltött kiskorúak kivételével – írja elő ő a szájat és az orrot eltakaró eszköz kötelező használata, valamint a vendéglátó üzletek belső (zárt) részében az ott dolgozóknak teszi kötelezővé ezen védelmi intézkedés alkalmazását.
[43] A Bizottság rámutatott arra is, hogy a Korm. rendelet2 1. §-ában meghatározott helyeken a szájat és az orrot eltakaró eszköz használata kötelező a 6. életévüket betöltött személyeknek. A kötelezettség teljesítéséhez használható eszközök tekintetében a Korm.rendelet2 1. § (1) bekezdése példálózó jelleggel említi az orvosi maszkot, a kendőt és a sálat. Arra való tekintettel, hogy a rendeletben meghatározott kötelezettség a száj és az orr eltakarására irányul, amelynek megvalósítására szolgáló eszközök tekintetében a jogszabály csupán példákat említ, a kérdésben konkretizált szájmaszk kifejezés megtévesztően azt a látszatot kelti, hogy kizárólagosan a szájmaszk viselésével lehet a kötelezettségnek eleget tenni. A jogalkotó számára nem világos, hogy a népszavazás eredményeképp a kötelezettséget, azaz az orr és a száj eltakarására vonatkozó előírást kellene megszüntetnie, vagy a kötelezettséget meghagyva például az eszközök tekintetében kellene egy taxatív felsorolást meghatároznia, amelynek nem része a szájmaszk.
[44] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.VII.37.997/2016/4. határozatok). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[45] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással megtagadta.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[46] Mivel Szervező népszavazási kérdése az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és a (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[47] A határozat az Alaptörvény II. cikkén és a XX. cikkén, a 15. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (2) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, az Eütv. 232/D. § (1) bekezdésén, a 247. § (1b) bekezdés a) és c) pontján, a Szabs. tv. 7. §-án és a 239/A. § (1) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. §-án és a 11. §-án, a Korm. rendelet1 1. § (1) bekezdésén, a Korm. rendelet2 1. §-án, a 3. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2020. szeptember 21.
Dr. Bozsóki Éva
a Nemzeti Választási Bizottság
elnökhelyettese