A Nemzeti Választási Bizottság
52/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 11 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 9., 76., 77., 115., 117. §-ait a 2017. április 4-én hatályban volt szövegük szerinti tartalomra módosítsa?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. április 11-én 8 óra 52 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 30 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások megfeleltek az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117333/2017. számú, 2017. április 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az országos népszavazás alkotmányos rendeltetése, hogy a választópolgárok az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben közvetlenül hozzanak döntést, mely a törvényhozóra kötelező.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[8] A népszavazáson hozott döntés kötelező jellegéből és a törvényi rendelkezésekből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[9] A népszavazáshoz való jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy a választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Ezért a népszavazáshoz való jog garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választói egyértelműség).
[10] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[11] A benyújtott kérdés a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 9. §-ára, a 76. §-ára, a 77. §-ára, a 115. §-ára és a 117. §-ára utal, illetve azoknak a 2017. április 4. napján hatályos szövege szerinti módosítását kívánja országos népszavazásra bocsátani.
[12] Az Országgyűlés 2017. április 4. napján fogadta el a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvényt (a továbbiakban: Módtv.). A Módtv. kihirdetésére Magyarország hivatalos lapjában 2017. április 10-én került sor.
[13] A Módtv. 1. § értelmében az Nftv. 9. §-a (2a) és (2b) bekezdésekkel egészült ki, melyek a felsőoktatási intézmény elnevezésére és idegen nyelvű elnevezésére vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről rendelkezik az Nftv. 76. §-a. A Módtv. rendelkezéseinek hatályba lépését követően az Nftv. 76. §-ának (1), (2)-(3) valamint a (6) bekezdései módosultak, továbbá az Nftv. 76. §-a az (1a) és az (5a)-(5b) bekezdésekkel egészült ki. A Módtv. 3. §-a alapján az Nftv. 77. § (2) bekezdése is módosult, mely az EGT-államban székhellyel rendelkező felsőoktatási intézményekre vonatkozó szabályokat tartalmazza. Az Nftv. módosításával érintett rendelkezései a 115. § (7) és (8) bekezdése, valamint a 117. § (4) bekezdése is.
[14] Az Alkotmánybíróság 24/2012. (V.11.) AB határozata, valamint a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2., a Knk.IV.37.485/2013/2. és a Knk.VII.37.997/2016/4. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. Mindez a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben szereplő nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény vonatkozásában is természetesen elvárható, az azonban már nem, hogy az állampolgárok az Nftv. kérdésben megjelölt összes szakaszának – vagyis az Nftv. 9. §, a 76. §, a 77. §, a 115. § és a 117. §-ainak – jelenleg hatályos tartalmát és egyben a 2017. április 4-én hatályban volt szövegének tartalmát is átfogóan és precízen ismerjék, továbbá a szakaszoknak a kérdés szerinti módosításával kapcsolatos következményeit minden tekintetben átlássák. A Bizottság álláspontja szerint a választópolgárral szemben támasztott, a hatályos jogszabályi környezet ismeretének elvárása, kiváltképp egy országos népszavazás tárgyára vonatkozó tájékozottság semmiképp nem valamely, illetve az összes hatályban lévő törvény rendelkezéseinek szakaszszám szerinti azonosítását, felismerését jelenti, hanem a szabályozás tárgyában, illetve főbb irányvonalaiban való tájékozottságot, jártasságot.
[15] A Kúria Knk.IV.37.487/2015/2. számú és Knk.IV.38.010/2015/2. számú határozataiban rögzítette, hogy a jogi precizitás, a terminus technicusok alkalmazása esetén a szervezőnek mindig figyelemmel kell lennie arra, hogy a jogi szabatosság nem minden esetben eredményezi a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget. A Bizottság a Kúria joggyakorlatát követve, ezzel egyező érvelést rögzített korábbi, pl. 16/2017, 17/2017. és a 21/2017. számú határozataiban. A Bizottság álláspontja szerint az egyértelműségnek a Kúria hivatkozott döntéseiben rögzített és a Bizottság által is alkalmazott aspektusának vizsgálata jelen eljárásban tárgyalt kérdésben is indokolt.
[16] Bár a kérdés precízen tartalmazza a módosítani kívánt szakaszok számát és ezzel a jogalkotó számára rendkívül világos utasítást ad, azonban a tartalom megjelölése nélkül a paragrafusokra való puszta hivatkozás a választópolgár számára gyakorlatilag információ nélküli jogszabályhely felsorolás, mely a kérdés tartalmának megismerhetőségét és közérthetőségét ellehetetleníti, így a választópolgári egyértelműség sérelmét okozza.
[17] A Szervező által benyújtott népszavazásra javasolt kérdés azért nem felel meg a népszavazási egyértelműség követelményének, mert a választópolgár számára abból csak az derül ki, hogy az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeképp, ha az igen válaszok szereznek többséget, az Nftv.-nek a kérdésben megjelölt szakaszait a 2017. április 4-én hatályban volt szövege szerint kell módosítani. A kérdésben megjelölt, a jelenleg hatályos Nftv. szakaszok és a 2017. április 4-i hatályos jogszabályszöveg közötti tartalmi különbségek azonban a kérdésben rejtve maradnak. Így a választópolgár számára a kérdésből nem derül ki, hogy szavazatával pontosan milyen tartalmú népszavazási kérdést és annak eredményeképpen milyen tartalmú jogszabály-módosítást támogat.
[18] A Nemzeti Választási Bizottság – fent hivatkozott határozataiban is rögzített – álláspontja szerint bár a népszavazásra javasolt kérdés alapján a jogalkotó számára meghatározható, hogy milyen jogalkotási kötelezettséget eredményez az érvényes és eredményes népszavazás, azonban az már nem állapítható meg, hogy a kezdeményezés megfelel a választópolgári egyértelműség követelményének is. Önmagában ugyanis nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét az, ha a feltenni szándékozott kérdésből fakadó kötelezettség a hatályos jogszabályok alapján jogalkotói technikával megoldható, azonban a választópolgár számára a kérdésből közelebbről sem derül ki, hogy mi annak a szabálynak a tartalma, amely szerinti módosításra kötelezi a jogalkotót a kérdés támogatásával. A Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[19] A Módtv. az Nftv. 9.§-át, 76. §-át, 77. §-át, 104. §-át, 115. §-át és 117. §-át módosítja. A Módtv. 8. §-a alapján azonban a módosítások nem egyszerre lépnek hatályba. Egyes rendelkezések a kihirdetését követő napon, mások 2017. szeptember 1-jén, míg további egy módosítás 2017. december 31-én lép hatályba. Többek között 2017. április 11-től hatályos az Nftv. 9. §-ának módosítása, a 76. § (1) bekezdésének módosítása, illetve az (1a) bekezdéssel való kiegészítése, valamint a 115. § (7) bekezdésének módosítása. Az Nftv. 76. § (2)-(3) és (6) bekezdéseinek a módosítása, ugyanezen szakasz új (5a) és (5b) bekezdéssel való kiegészítése, a 77. § (2)-(3)-(4) bekezdéseinek módosítása, a 115. § új (8) bekezdéssel való kiegészítése, a 117. § (4) bekezdés módosítása 2017. szeptember 1-jén lépnek hatályba.
[20] A Bizottság álláspontja szerint a választópolgároktól általánosságban nem elvárható a jogszabály-módosítások olyan cizellált, részletekbe menő ismerete, hogy pontosan tisztában legyenek az Nftv. módosított és hatályba lépett, tehát alkalmazandó és a még hatályba nem lépett módosításairól, illetve azoknak a jogszabályhelyeknek a tartalmáról, melyek a módosítással érintettek. A jogszabályi rendelkezések változásának ilyen naprakész és pontos ismeretével leginkább az adott szabály alkalmazásával foglalkozó szakemberek rendelkeznek, mely a választópolgárok egy igen szűk rétegét jelenti.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[21] A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét nem teljesíti, ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[22] A határozat az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Módtv. 1. §-án, a 3. §-án és a 8. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke