A Nemzeti Választási Bizottság
56/2016. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Váradi Barna magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 8 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy a magyar országgyűlés csak abban az esetben iktassa a nemzeti jogrendbe Ukrajna teljes jogú Európai Uniós tagságát biztosító csatlakozási szerződésének elfogadását, amennyiben az ukrajnai Kárpátaljai terület (Zakarpatszka oblaszty), valamint kiemelten az ukrajnai Beregszászi járás (Berehivszkij rajon) területének lakossága, a népek önrendelkezési joga alapján, egy újabb hivatalos népszavazáson dönt a területi hovatartozását (Magyarországhoz vagy más államhoz való csatlakozás, önálló állam megalakítása, Ukrajnához való tartozás) és közigazgatási berendezkedését illetően.”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2016. szeptember 5-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
Szervező postai úton 2016. július 29-én népszavazásra javasolt kérdést és 27 támogató választópolgár adatait, valamint aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírásokból 25 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-99773/2016. számú, 2016. június 15-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kérdés azt szabja feltételül, hogy az Országgyűlés csak egy Ukrajnában megtartott népszavazás alapján hozhasson döntést Ukrajnának az Európai Unióhoz való csatlakozásáról.
Az Országgyűlés az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvénnyel (a továbbiakban: Törvény) iktatta törvényei közzé az Egyesült Nemzetek San Franciscóban, az 1945. évi június hó 26. napján kelt Alapokmányát. Az Alapokmány 2. cikk 7. pontja az alábbiak szerint rendelkezik: „[a] jelen Alapokmány egyetlen rendelkezése sem jogosítja fel az Egyesült Nemzeteket arra, hogy olyan ügyekbe avatkozzanak, amelyek lényegileg valamely Állam belső joghatóságának körébe tartoznak és nem kötelezi a tagokat arra sem, hogy az ilyen ügyeket a jelen Alapokmánynak megfelelő rendezési eljárás alá bocsássák; ez az elv azonban a VII. fejezetben tárgyalt kényszerítő intézkedések alkalmazását semmiben sem érinti.”
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az országos népszavazási kérdés hitelesítésével arra vonatkozó döntést hozna, hogy csak egy Ukrajnában megtartott, a Kárpátaljai terület (Zakarpatszka oblaszty), valamint a Beregszászi járás (Berehivszkij rajon) területi hovatartozásáról és közigazgatási berendezkedéséről szóló népszavazás függvényében hozhat az Országgyűlés döntést. Annak meghatározása azonban, hogy egy adott államban miről tartsanak népszavazást, az állam belső joghatóságának körébe tartozó kérdés, melyről más állam, így Magyarország, mint az ENSZ tagja az Alapokmány idézett rendelkezése alapján nem jogosult.
Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntésnek az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha módosítaná az Alapokmány 2. cikk 7. pontjának rendelkezését, mely miatt a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába ütközik.
III.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Nemzeti Választási Bizottság hangsúlyozza, hogy a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie (választópolgári egyértelműség). Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni.
A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és az országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.135/2016/4. és Knk.IV.37.338/2015/3. számú végzések).
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés az alábbi okokból nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása bonyolult, az többszörösen összetett mondat, amely több tagmondatból áll.
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 490/2007. (XII. 18.) OVB határozatát helybenhagyó 70/2008 (IV. 30.) AB határozatában (továbbiakban: Abh.) vizsgálta az egyértelműség követelményét összetett mondatokból álló részkérdések esetében, és az Abh. megállapította az egyértelműség hiányát abban az esetben, amikor „két részkérdés közötti ellentmondás pedig abban ragadható meg, hogy a választópolgár nem tud egyértelmű igennel vagy nemmel válaszolni mindkettőre” (ABH 2008 627, 632). A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező egyrészt a „az ukrajnai Kárpátaljai terület (Zakarpatszka oblaszty), másrészt „kiemelten az ukrajnai Beregszászi járás (Berehivszkij rajon)” területek lakosságának népszavazáson kifejtett akaratnyilvánításának megtörténtéhez kötné Ukrajna Európai Uniós csatlakozásának „nemzeti jogrendbe történő iktatását”. Mivel a Beregszászi Járás a Kárpátaljai terület részének tekinthető, a választópolgár számára megtévesztő, hogy Szervező a kérdésben a „kiemelten” szó használatával milyen esemény megtörténtére kíván utalni. Elképzelhető, hogy a választópolgár a Kárpátaljai Területen megtartott népszavazással, mint Ukrajna Európai Uniós csatlakozásának Magyarország által támasztott feltételével egyetért, azonban nem kívánja a Beregszászi Járás vonatkozásában a népszavazás eredményét kiemelten kezelni. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés a fentiek alapján értelemzavaró, mivel nem lehetséges a választópolgár számára, hogy a kérdésre egyértelműen igennel vagy nemmel válaszoljon.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kérdés szövegezése szerint a választópolgároknak egyrészt a kérdésben megnevezett területek esetében a területi hovatartozás illetve a közigazgatási berendezkedés kérdésében tartott népszavazás, mint Ukrajna Európai Uniós csatlakozásának az Országgyűlés általi jóváhagyásnak feltételeiről kellene dönteniük. Elképzelhető azonban, hogy a választópolgár kizárólag az egyik kérdésben tartandó népszavazás megtartását kívánja Ukrajna Európai Uniós csatlakozásának feltételévé tenni. Emiatt a Szervező által országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés ezen része is valójában több kérdést foglal magában, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének. A több részkérdésnek egy kérdésben való szerepeltetésével a választópolgároknak nincs lehetőségük azok között különbséget tenni és a kezdeményezésről részkérdésenként véleményt nyilvánítani, így a kérdés ezen okból sem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fentieken túl azért nem egyértelmű a kérdés, mert azt a látszatot kelti a választópolgárok számára, hogy az érintett területek lakossága korábban már népszavazás útján döntött területi hovatartozás tárgyában. Ezzel szemben a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy ilyen népszavazás megtartására nem került sor, az 1991-ben tartott népszavazáson kizárólag az érintett területek Ukrajnán belüli autonómiájával kapcsolatban fejthették ki a választópolgárok az álláspontjukat. A kérdés ezen okból megtévesztő a választópolgárok számára, így az nem felel meg az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
IV.
A fentiekben leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába ütközik, és nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének.
A Nemzeti Választási Bizottság ezért a kérdés hitelesítését - az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva - megtagadta.
V.
A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontján, a Törvény rendelkezésein, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésén, 3. § (1) bekezdésén, 9. §-án, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2016. augusztus 19.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke