A Nemzeti Választási Bizottság
570/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyarországi Cigányok Fóruma – Összefogás Magyarországért Párt [(2060 Bicske, Vörösmarty u. 78/A.) (a továbbiakban: Szervező)] által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 17 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Ön egyetért e azzal, hogy a kormány hozza nyilvánosságra a TAO és a sport támogatások hazai és külföldi teljes dokumentációját 2014-2018-ig!”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. április 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] {C} A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező törvényes képviselője, Bogdán János István 2018. február 26-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] {C} Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-139352/2018. számú, 2018. február 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] {C} A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] {C} Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] {C} Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
[7] {C} A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik-e.
[8] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (…) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] {C} A Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárás során irányadónak tekinti az Alkotmánybíróság hivatkozott, 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában foglalt érvelést, tekintettel arra, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés címzettje egyértelműen a Kormány. Jelen kérdés – bár pontatlan megfogalmazással – a Kormány dokumentumait kívánja nyilvánosságra hozni az országos népszavazás intézményének felhasználásával. Mindez egyben azt is jelenti, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás nem az Országgyűlés, hanem a Kormány számára tartalmazna kötelezést, ez azonban ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt azon szabállyal, amely szerint országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[10] {C} Mindezek alapján megállapítható, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés azáltal, hogy az abban foglalt kötelezettség címzettje nem az Országgyűlés, hanem az Kormány, az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezésébe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[11] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[12] {C} A Nemzeti Választási Bizottság tartalmát tekintve hasonló kérdés hitelesítése tárgyában döntött a 33/2016. számú határozatában, amelyet a Kúria Knk.IV.37.584/2016/2. számú végzésében helybenhagyott. A Bizottság hivatkozott 33/2016. számú határozatában elbírált kérdés az alábbi volt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a megkötött, az állami költségvetést, uniós forrásokat, valamint állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat érintő valamennyi szerződés kerüljön fel egy bárki számára ingyenesen elérhető internetes adatbázisba, és azok tartalmát bárki megismerhesse?” Mindezekre tekintettel a Bizottság jelen eljárása során az adatok nyilvánosságra hozatala tekintetében irányadónak és alkalmazhatónak tekinti a legfőbb bírói fórum Knk.IV.37.584/2016/2. számú határozatában foglalt érvelést.
[13] {C} A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint jelen népszavazási kérdésben foglalt célzat a TAO és a sport támogatások hazai és külföldi teljes dokumentációjának nyilvánosságra hozatala, a támogatások teljes tartalmának, minden korlátozás nélküli közzététele, amely szükségszerűen érinti a személyes adatok védelméhez való jogot, azaz a támogatási jogviszonyban részes felek személyes adatait. Nem vitatható ugyanis, hogy a támogatási jogviszonyok dokumentációja személyes adatokat tartalmaz, azoknak az érintettek hozzájárulása nélküli nyilvánosságra hozatala a személyes adatok védelméhez fűződő jog korlátozásával jár.
[14] {C} A Bizottság álláspontja szerint a kérdésből fakadó jogalkotási kötelezettség az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében nevesített személyes adatok védelméhez való jog és a közérdekű adatok megismeréséhez való jog összeütközéséhez vezethet.
[15] {C} A népszavazási kérdés hitelesítési eljárásában az alapjogi kollíziók kérdésköre a Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria eljárásában már korábban is felmerült. A Bizottság a 60/2015. számú határozatában az alábbi népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését tagadta meg: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozók ingatlanszerzése csak akkor kerüljön bejegyzésre a földhivatali nyilvántartásban, ha a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett igazolja az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzétételét?”. A Bizottság határozatát helyben hagyó Knk.IV.37.387/2015/3. számú végzésében a Kúria kifejtette, hogy „Abban az esetben, ha a […] kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra.”
[16] {C} A Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek olyan törvényt kellene alkotnia, amelynek értelmében a jelen népszavazási kérdéssel érintett támogatási jogviszonyok dokumentációjában foglalt valamennyi adat bárki által megismerhetővé kellene hogy váljon. Egy ilyen korlátozás nélküli nyilvánosság a személyes adatok védelméhez fűződő jog jelentős mértékű sérelmével járhat. A személyes adatok védelmének adott esetben engednie kell a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében, azonban mivel ez utóbbi nem abszolút jog, a korlátozásnál az arányosság elvének érvényesülni kell.
[17] {C} Fentiek alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazás eredményeként megalkotandó törvény csak az Alaptörvény módosítása útján, a személyes adatok védelméhez való jognak a kérdésben megjelölt tárgykörre vonatkozó alaptörvényi korlátozása révén maradhatna hatályban, azaz a kérdés az Alaptörvény burkolt módosításra irányul. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban kizárja az Alaptörvény módosítására irányuló kezdeményezésben az országos népszavazás tartását.
[18] {C} Mindezen túl a Bizottság indokoltnak tartja megjegyezni, hogy a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek által kezelt valamennyi adat – a személyes adatok kivételével – jelenleg is megismerhető, melyet az Infotv. biztosít a közérdekű adatigénylés jogintézménye által. Ez az a jogi lehetőség, amellyel a kérdésben feltenni szándékozott cél úgy valósul meg, hogy közben nem sérül aránytalanul senkinek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján szintén az alapjogok körébe sorolt személyes adatok védelméhez való joga.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[19] {C} A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[20] {C} A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[21] {C} A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[22] {C} A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[23] {C} A Nemzeti Választási Bizottság vizsgálta jelen népszavazásra feltenni kívánt kérdésnek a magyar nyelvtan szabályainak való megfelelésének kérdéseit a népszavazási egyértelműség követelményével összefüggésben. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság 12/2010. (II. 4.) AB határozatában rögzítette, hogy „[k]onkrét kérdést kell megfogalmazni. A konkrét kérdésnek olyannak kell lennie, hogy arra a választópolgárok egy esetlegesen megtartandó népszavazás alkalmával egyértelműen igennel vagy nemmel tudjanak válaszolni, mivel az Nsztv. 13. § (2) bekezdése szerint a konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában, változtatás nélkül kell népszavazásra bocsátani. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen esetben hitelesítés céljából az OVB-hez benyújtott aláírásgyűjtő íven szereplő mondat nem kérdés, hanem kijelentő mondat, és így nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, ezért arról az Nsztv. 10. § c) pontja alapján népszavazást tartani nem lehet. Népszavazást ugyanis csak kérdésről lehet tartani, melyre válaszolni lehet. Egy kijelentő mondatra viszont nem lehet válaszolni egy esetleges népszavazáson, mert az csak közlést tartalmaz az indítványozó szándékáról. Ennek különös jelentőséget ad a fentebb már említett Nsztv. 13. § (2) bekezdése, amely szerint a kérdést változatlan formában kell népszavazásra bocsátani. Mivel a hitelesítésre benyújtott szöveg nem kérdés, népszavazás tartására eleve nem alkalmas.” [Abh. 2010, 76] Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontját a 13/2010. (II. 4.) AB határozatában is megerősítette.
[24] {C} Az Alkotmánybíróság a nyelvtani, illetve a helyesírási hibákról a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésével összefüggésben a 24/2006. (VI. 15.) AB határozatában rögzítette továbbá, hogy, „[a]z Alkotmánybíróság nem vizsgálja az elíráson alapuló nyelvtani hibákat, amennyiben azok egyéb, lényeges okból nem aggályosak. (Például értelemzavaró nyelvtani hiba a népszavazási kérdésben, alkalmazhatatlan vagy tartalmi okból alkotmányellenes norma.) Vagyis a népszavazási kérdések vizsgálatakor nem önmagában a nyelvtani, helyesírási hibáknak van jelentősége, hanem annak, hogy a kérdésben értelemzavaró hiba van-e." [Abh. 2006, 360]
[25] {C} A Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság fent hivatkozott határozataiban foglalt álláspontnak megfelelően megállapítja, hogy jelen népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazása több okból sem felel meg a magyar nyelvtan szabályainak. Egyrészt a népszavazásra feltenni kívánt kérdés, bár kérdésre utaló szerkezeti felépítésű, teljességében mégsem tekinthető egyértelműen kérdésnek. Jelen népszavazásra feltenni kívánt kérdés esetében ugyanis a felszólító mód, illetve felkiáltójel alkalmazása a Szervező akaratának felhívó eszközeként értelmezhető, amelynek célja, hogy a választópolgár a Szervező akaratának megfelelően járjon el. Másrészt a kérdést képező egyes mondatrészek – így különösen a „2014-2018-ig” fordulat – helytelen egymáshoz kapcsolása, illetve ragozása miatt a mondatrészek nem képeznek egységet, mindez pedig olyan fokú értelmezési zavart okoz, amely már egyértelműen akadályozza a kérdés tartalmának megértését. A népszavazásra javasolt kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. A szervezőnek kérdését annak tudatában, felelősséggel kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra. Mindezek alapján nyilvánvalóan nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének az értelemzavaró nyelvtani hibák miatt nem közérthető kérdés.
[26] {C} A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a Szervező által megjelölt 2014. és a 2018. év közötti időtartamnak sem a kezdő, sem a befejező időpontja nem kellően meghatározott, így egy esetleges eredményes népszavazás esetén nem egyértelmű, hogy a dokumentumok nyilvánosságra hozatalát a Szervező a 2014. év melyik hónapjának és napjának kezdetével, illetve a 2018. évre vonatkozóan annak egészére, a kérdése benyújtásának időpontjáig vagy más határidőre tekintettel kívánja megvalósítani.
[27] {C} A kérdésben szereplő, „külföldi” dokumentációkra történő utalással kapcsolatban a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy ennek vonatkozásában szintén felmerül az egyértelműségi ok vizsgálata. Nem állapítható meg ugyanis pontosan, hogy a Szervező a kérdés tárgya szerinti külföldi dokumentációk nyilvánosságra hozatalának kívánalmát kinek címzi. A kérdés alapvetően a Kormányt kívánná kötelezni, és ebben az esetben adekvát összefüggésképpen csak és kizárólag hazai, azaz a magyar Kormány birtokában lévő dokumentáció lehet az igény tárgya. Ebből következően értelmezhetetlen a Kormány birtokában lévő és megkövetelt dokumentumokat külföldiként megjelölni a kérdésben, ezért ez mind a választópolgári mind a jogalkotói egyértelműségi kizáró okot megalapozza.
[28] {C} Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés pontatlan megfogalmazása, megtévesztő volta, valamint egy eredményes népszavazás következtében történő bizonytalan eredményességű végrehajthatósága miatt a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének sem felel meg. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[29] {C} Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, valamint a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[30] {C} A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. március 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke