A Nemzeti Választási Bizottság
59/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kósa Sándor, a Demokrata Párt elnöke (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
"Egyetért-e Ön azzal, hogy a 2017.04.04-én hozott ”lex-CEU” nemzeti felsőoktatásról szóló törvény a 2011. évi CCIV-es módosítását a kormány visszavonja?"
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A Szervező – magánszemélyként – 2017. április 6-án 16 óra 5 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést, továbbá 22 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A Szervező által az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolásra került a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117272/2017. számú, 2017. április 6-án kelt határozata, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A benyújtott támogató aláírások közül 5 nem felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak, így a Nemzeti Választási Iroda elnöke, az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva, a 2017. április 10-én kelt 6/2017. számú Nsz. határozatával elutasította a kérdést.
[4] A Szervező – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt, ismételt benyújtásra előírt határidőn belül – 2017. április 18-án 10 óra 27 perckor az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében foglaltak szerint eljárva ismételten benyújtotta az "Egyetért-e Ön azzal, hogy a 2017.04.04-én hozott ”lex-CEU” nemzeti felsőoktatásról szóló törvény a 2011. évi CCIV-es módosítását a kormány visszavonja?" népszavazásra javasolt kérdést a Nemzeti Választási Bizottsághoz hitelesítés céljából, valamint csatolta további 8 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet is. Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján „Az ismételten benyújtott kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére kell tűzni”.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata és az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[8] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (..) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
[9] Az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdése szerint törvénykezdeményezési joga a köztársasági elnöknek, a Kormánynak, országgyűlési bizottságnak, illetve az országgyűlési képviselőnek van. A törvényalkotás az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.
[10] A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) módosítására vonatkozó T/14686. számú törvényjavaslatot a Kormány nyújtotta be 2017. március 28-án. A törvényjavaslat alapján a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvényt (a továbbiakban: Módtv.) az Országgyűlés 2017. április 4-i ülésnapján fogadta el. A Módtv. kihirdetésére 2017. április 10-én került sor.
[11] A kérdés pontatlan megfogalmazása több egyenértékű értelmezési lehetőséget is felvet. Az egyik, hogy az a T/14686. számú törvényjavaslat visszavonását kívánja népszavazás tárgyává tenni. Erre enged következtetni, hogy a kérdés címzettje a Kormány, illetve a visszavonás szót használja, amely csak a törvényjavaslat esetében lehet helytálló, egy már elfogadott és kihirdetett törvény tekintetében nem értelmezhető.
[12] A másik lehetséges értelmezés, hogy a kérdés bár helytelen megfogalmazással, de a Módtv. hatályon kívül helyezését akarja népszavazás tárgyává tenni.
[13] Amennyiben a kérdés a törvényjavaslat visszavonását kívánja elérni, úgy a kérdés ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt azon szabállyal, mely szerint országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[14] Mivel a Kormánynak az Alaptörvényben biztosított joga a törvény kezdeményezésének joga, ezért az általa kezdeményezett törvényjavaslat visszavonásáról is csak a Kormány rendelkezhet. Így pedig a Szervező valójában a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésről kíván népszavazást kezdeményezni, melyet azonban az Alaptörvény fentiekben hivatkozott rendelkezése tilt.
[15] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlással, hanem a végrehajtó hatalommal szemben is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná. (Knk.IV.37.361/2015/3. számú és a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzések.)
[16] Amennyiben a kérdés a Módtv. hatályon kívül helyezésére irányul, mivel törvény hatályon kívül helyezése csak törvénnyel lehetséges, ezért annak megalkotása az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozna. De mivel a kérdés címzettje egyértelműen a Kormány, ezért az Országgyűlés olyan tartalmú jogalkotásra lenne kötelezett, amely a Kormányt az Alaptörvényben foglaltakkal ellentétben felhatalmazná egy hatályos törvényi szabályozás hatályon kívül helyezésére. Vagyis a népszavazási kérdés ilyen értelmezése szerint az abból fakadó jogalkotási kötelezettség az Alaptörvény módosítását tenné szükségessé.
[17] Népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[18] Mindezek alapján megállapítható, hogy a kérdés egyfelől, mivel az abban foglalt kötelezettség címzettje a Kormány, sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezést. Emellett a kérdés további lehetséges értelmezésében ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjával, mert az abban foglalt jogalkotási kötelezettségből szükségszerűen következik az Alaptörvény módosítása. Ezen okokból kifolyólag Szervező kezdeményezése népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[19] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelésen túl indokoltnak tartotta annak vizsgálatát is, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[20] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[21] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[22] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3.,Knk.IV.37.457/2015/3.,Knk.IV.37.356/2015/2.,Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[23] A kérdés megfogalmazása több okból sem felel meg a nyelvtani szabályoknak. Az abban foglalt nem megfelelő szórend, valamint a szavak helytelen ragozása olyan fokú értelemzavart okoz, mely már egyértelműen akadályozza a kérdés tartalmának megfejtését. A népszavazásra javasolt kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. A szervezőnek kérdését annak tudatában, felelősséggel kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra. Nyilvánvalóan nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének a súlyos nyelvtani hibák és szlengszerű fogalmazás („lex CEU”) miatt nem közérthető kérdés.
[24] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményét sem.
[A határozat indokolásának összegzése]
[25] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében és a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában fogalt előírásnak, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sem, mivel nem tesz eleget a népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[26] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésén és a (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. §-án, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke