A Nemzeti Választási Bizottság
74/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy minden olyan felsőoktatási intézmény, amely Magyarországon a felsőoktatási intézmények nyilvántartását vezető szervtől megkapta a működési engedélyt, nyilvántartásba vették és az Országgyűlés döntött az állami elismeréséről a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvényben meghatározott feltételek szerint működhessen Magyarország területén?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
I.
Indokolás
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. május 31-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120889/2017. számú, 2017. május 25-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”.
[8] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[9] A népszavazáson hozott döntés kötelező jellegéből és a törvényi rendelkezésekből adódóan a népszavazási kérdés egyik alapvető kritériuma és intézményi garanciája, hogy annak az országgyűlési döntés szintjét elérő módon kell egyértelműnek lennie, azaz döntésre közvetlenül alkalmas módon kell azt megfogalmazni. A népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[10] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúriának kiforrott gyakorlata van továbbá arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének [lásd: Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések].
[11] A Szervező által benyújtott népszavazási kérdés arra irányul, hogy minden olyan felsőoktatási intézmény, amely működési engedélyt kapott, nyilvántartásba vették és az Országgyűlés döntött állami elismeréséről, akkor az egy érvényes és eredményes népszavazást követően a felsőoktatásról szóló 2005. CXXXIX. törvényben (a továbbiakban: Fot.) rögzített feltételek szerint működhessen Magyarországon.
[12] A felsőoktatási intézmények magyarországi létesítésével kapcsolatos hatályos szabályokat a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) tartalmazza. A Szervező által benyújtott kérdésben megjelölt a felsőoktatásról szóló 2005. CXXXIX. törvényt az Országgyűlés 2012. szeptember 1. napjával hatályon kívül helyezte. Jelen ügyben arról kell döntenie a Nemzeti Választási Bizottságnak, hogy milyen jogkövetkezménnyel jár a feltenni kívánt népszavazási kérdés egyértelműségére az a körülmény, hogy működési engedéllyel és állami elismeréssel rendelkező felsőoktatási intézmények egy érvényes és eredményes népszavazást követően a hatályon kívül helyezett Fot.-ben rögzített feltételek szerint kell működnie tovább Magyarországon.
[13] Az Alkotmánybíróság 24/2012. (V.11.) AB határozata, valamint a Kúria Knk.IV.37.484/2013/2., a Knk.IV.37.485/2013/2. és a Knk.VII.37.997/2016/4. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. Az azonban már nem várható el, hogy a választópolgárok a 2012. szeptember 1-jén hatályon kívül helyezett Fot.-nek a felsőoktatási intézmények létesítésével és működésével kapcsolatos részletszabályait teljességében átlássák és annak pontos tartalmával tisztában legyenek. A választópolgárok számára ugyanis a kérdés megfogalmazásából nem derül ki az Fot. vonatkozó rendelkezéseinek konkrét tartalma, de a szabályozás főbb iránya sem. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása alapján az is rejtve marad a választópolgárok előtt, hogy egy hatályon kívül helyezett törvénnyel kapcsolatban kellene döntést hozniuk egy esetleges népszavazáson.
[14] A Nemzeti Választási Bizottság e körben utalni kíván továbbá a Kúria Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Mindezek alapján a Szervező által benyújtott népszavazási kérdésről megállapítható, hogy az a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg.
[15] Az Nftv. a felsőoktatási intézmények és a külföldi felsőoktatási intézmények létesítésével és működésével kapcsolatos feltételeket eltérő módon állapítja meg. Az Nftv. 6. § (5) bekezdés a) és b) pontjai tartalmazzák a felsőoktatási intézmények működésének feltételeit. Eszerint a felsőoktatási intézmény a működését akkor kezdheti meg, ha a fenntartó kérelmére az Oktatási Hivataltól megkapta a működési engedélyt, nyilvántartásba vették és az Országgyűlés döntött az állami elismeréséről.
[16] A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről az Nftv. külön rendelkezéseket tartalmaz. Az Nftv. 76. § (1) bekezdés a)-d) pontjai szerint Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha megfelel az alábbi négy feltételnek. Vagyis magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam Kormánya által kötött nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték, a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül, továbbá az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek minősül, illetve működését az Oktatási Hivatal engedélyezte.
[17] A kérdés egyértelműen kijelöli azt az alanyi kört, mely tekintetében népszavazást kíván kezdeményezni. Ebbe a körbe tartozik minden olyan felsőoktatási intézmény, mely az Nftv. 6. § (5) bekezdés a) és b) pontjában foglalt feltételek szerint kezdte meg a működését (vagyis az Oktatási Hivataltól működési engedélyt kapott, nyilvántartásba vették és az Országgyűlés döntött az állami elismerésről).
[18] A Kúriának kiforrott gyakorlata van arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok számára megtévesztő kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének [lásd: Knk.IV.37.338/2015/3., Knk.IV.37.342/2015/2., Knk.IV.37.357/2015/2., Knk.IV.38.081/2015/2. számú végzések].
[19] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a Szervező által benyújtott kérdés megfogalmazása tévesen azt sugallja a választópolgárok számára, hogy a kérdésben megrendezésre kerülő esetleges népszavazás során minden Magyarországon működő – tehát magyarországi, illetve külföldi székhellyel rendelkező – felsőoktatási intézmények működését egyaránt érintő döntést hoznak.
[20] A kérdés megtévesztő módon azt a téves látszatot kelti, hogy egy érvényes és eredményes népszavazást követően minden Magyarország területén működő felsőoktatási intézménynek az Fot. szabályai szerint kell a továbbiakban működnie, mely alól a külföldi felsőoktatási intézmények sem lesznek kivételek. Ezzel szemben a fenti jogszabályi rendelkezések alapján megállapítható, hogy a kérdés azoknak a felsőoktatási intézményeknek a körét jelöli ki, melyek az Nftv. 6. § (5) bekezdés a) és b) pontjában rögzített feltételek alapján működnek, mely alanyi körbe nem tartoznak bele a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények.
[21] A „Magyarország területén” fordulat alkalmazása a kérdésben azt a szándékot valószínűsíti, hogy a Szervező a kezdeményezésben foglaltakat a külföldi intézmények magyarországi tevékenységére is érvényesíteni kívánja. Ebben az esetben azonban a népszavazásra javasolt kérdés tévesen kelti azt a látszatot, hogy a külföldi felsőoktatási intézmény állami elismerése az Országgyűlés feladata, hiszen az – az Nftv. 76. § (1) bekezdés b) pontja szerint – a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam jogköre.
[22] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés annak többszörösen megtévesztő jellege miatt a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének nem felel meg.
[23] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[24] A Szervező által benyújtott népszavazási kérdésben szereplő Fot. 2006. március 1-jén léptett hatályba. Ezt követően számos – közel negyven – szövegváltozatban volt hatályban 2012. szeptember 1-jei hatályon kívül helyezéséig. A kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének azért nem felel meg, mert nem világos, hogy a jogalkotó az Fot.-nek melyik időpontban hatályos szövege szerinti törvény megalkotására lenne köteles egy érvényes és eredményes népszavazást követően. Mivel a kérdés csak általánosan jelöli meg az Fot.-t, annak időbeli hatályára konkrét dátum feltüntetésével nem utal, így a jogalkotó nem tudja eldönteni, hogy a népszavazás eredményének az Fot. melyik időpontban hatályos törvényszövege szerinti megalkotásra lenne köteles. Mindezek alapján a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményének sem felel meg.
[25] A Bizottság hivatkozik továbbá a Kúria Knk.IV.37.458/2015/3. és Knk.IV.37.360/2015/3. számú végzésében rögzített jogi álláspontra, mely szerint a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt is, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak. A népszavazási kérdés nem tartalmaz az utolsó két tagmondatot összekapcsoló vesszőt, amely miatt nem egyértelmű, hogy az Országgyűlésnek – egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás alapján – pontosan milyen tartalmú jogalkotási kötelezettsége keletkezne: a Fot. alapján kellene döntenie a felsőoktatási intézmények elismeréséről, avagy azok működésére vonatkozóan kellene a Fot.-ban foglalt rendelkezéseket ismét alkalmazandóvá tennie. Előbbi értelmezési lehetőség alkalmazása a kérdés „működhessen Magyarország területén” szövegrész mögöttes tartalmát, szabályrendszerét tenné értelmezhetetlenné, míg utóbbi a jelen határozatban részletesen indokolt egyértelműségi problémákat eredményezi. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen hitelesítési eljárásban foglalt népszavazási kérdés ezen okból sem felel meg az egyértelműség törvényi kritériumának.
[26] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban vizsgált népszavazási kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményét, így a kérdésben nem tartható országos népszavazás.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[27] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, Nftv. 6. §-án, 76. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 22.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke