A Nemzeti Választási Bizottság
75/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 7 igen és 3 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. számú mellékletében meghatározott gazdasági társasággal foglalkoztatási jogviszonyban álló természetes személy havonta legfeljebb bruttó 2 millió forint összegű javadalmazásban részesülhessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. május 31-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120892/2017. számú, 2017. május 25-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[8] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[9] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[10] Az országos népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy egy jogszabály mellékletében meghatározott gazdasági társasággal foglalkoztatási jogviszonyban álló természetes személy javadalmazása havi bruttó 2 millió forint összegben maximálva legyen.
[11] A Nemzeti Választási Bizottság 2016. január 18-án megtartott ülésén jelen országos népszavazásra javasolt kérdéssel szövegszerűen azonos kérdést hitelesített a 8/2016. számú NVB határozatában, mely jogorvoslati kérelem hiányában 2016. február 2-án 16 órakor jogerőssé vált. A támogató aláírásokat tartalmazó aláírásgyűjtő ívek a törvényes határidőn belül leadásra kerültek, a Nemzeti Választási Iroda által az Nsztv. 21. §-a alapján megtörtént az aláírások ellenőrzése. A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a 8/2016. NVB határozattal hitelesített országos népszavazási kezdeményezést támogató érvényes aláírások száma a kettőszázezret nem érte el, de legalább 106.275 volt. Az Országgyűlés a 23/2016. (X. 27.) OGY határozatában úgy döntött, hogy a kérdésben nem rendeli el az országos népszavazást.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság ugyanezen ülésén tartalmát tekintve hasonló kérdés hitelesítését tagadta meg a 7/2016. számú határozatával, mely 2016. február 2-án 16 órakor jogerőssé vált. Ezen döntésében a Bizottság megállapította, hogy annak ellenére, hogy a jogalkotói egyértelműségnek eleget tett a kérdés, a választópolgári egyértelműség kritériumának nem felelt meg. A szavazati jog gyakorlása során a választópolgár számára nem világos, hogy pontosan milyen jogviszonyok körére vonatkozik a kezdeményezés. Nem egyértelmű, hogy csak a munkajogi jogviszonyok alapján foglalkoztatott személyekre terjed ki a kérdés, vagy a megbízási szerződésekre, így akár az egyéni határozott idejű megbízásra is értendő a foglalkoztatási jogviszony definíciója. A Bizottság rögzítette, hogy néhány törvény, így a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény foglalkozik a szabályozásuk alá tartozó intézményeknél tisztséget viselő vagy foglalkoztatási jogviszonyban álló személyek számára járó juttatásokról, de a javadalmazás fogalmát nem ismerik, csak illetményről, díjazásról vagy juttatásról rendelkeznek. A Nemzeti Választási Bizottság ezen határozatában megállapította, hogy a „javadalmazás” szó sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség követelményének nem tesz eleget.
[13] Tekintettel arra, hogy a 7/2016. és 8/2016. számú határozatok ellen jogorvoslati kérelem nem érkezett, a Nemzeti Választási Bizottság itt kívánja megjegyezni, hogy bírói gyakorlat ezen határozatokban foglalt eltérő tartalmú döntéseinek egyikét sem erősítette meg.
[14] A jövedelem és a foglalkoztatási jogviszony egyértelműségére vonatkozó addigi ellentétes joggyakorlatát a Nemzeti Választási Bizottság a 48/2017. számú határozatában oldotta fel, amelyben rögzítette, hogy a foglalkoztatási jogviszony fogalma számos törvényben fellelhető, de nincs az egész jogrendszer által egységesen használt meghatározása.
[15] A Bizottság a 48/2017. számú határozatának indokolásában a foglalkoztatási jogviszonnyal kapcsolatban kialakított álláspontot jelen kérdés elbírálása vonatkozásában is fenntartja, és abból az alábbi megállapításokat emeli ki.
[16] Az Alkotmánybíróság az 1/2016. (I. 29.) számú határozatában a foglalkoztatási jogviszonnyal kapcsolatban rögzítette, hogy „[…] 1992 előtt minden foglalkoztatási jogviszony, – így az állam feladatait ellátó köztisztviselők szolgálati viszonyai is – egységesen a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek hatálya alá tartoztak. 1992-ben – tekintettel a rendszerváltozás folyamatában végbemenő társadalmi változásokra – az Országgyűlés alapjaiban átalakította a foglalkoztatási jogviszonyok törvényi szabályozását. A korábbi egységes munkajogi szabályozást egy differenciált szabályozás váltotta fel. A differenciálás lényege a versenyszférában, illetőleg a közszférában létrejövő foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó szabályozás elválasztása volt. Az elválasztás eredményeként a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: régi Mt.) a munka világában a korábbi szabályozáshoz képest jelentősen növelte a szerződési szabadságot, magánjogi jellegű szabályozást alakított ki.”
[17] Az 1/2016. (I. 29.) számú alkotmánybírósági döntésből kiemelendő továbbá, hogy „A közszférában, ahol mind a munkáltató, mind az alkalmazott jogi helyzetét az állami költségvetéstől való függőség határozza meg, alapvetően a zárt közszolgálati rendszer sajátosságainak megfelelő közjogi szabályozás jött létre, a Ktv. és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) közel két évtizedig tartó párhuzamos szabályozásával. A közszolgálati jogviszonyokat szabályozó harmadik pillérként jelent meg a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjv.), mely ugyan csak szűk két évig volt hatályban, mégis számos alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képezte.
[18] Az Alaptörvény hatálybalépését követően a munkajogi szabályozás átalakult. A 2012. március elsejétől hatályos Kttv. váltotta fel a Ktv. és Ktjv. kettős rendszerét, egy jogszabályon belül szabályozva a kormányzati szolgálati jogviszonyban (kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők), valamint a közszolgálati jogviszonyban állókat (köztisztviselők és közszolgálati ügykezelők), mely azonban továbbra is differenciál az állam szolgálatában munkát végzők között az ellátott tevékenység sajátosságai szerint. 2012. július elsejétől pedig a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény váltotta fel a régi Mt.-t, azzal, hogy a Kjt. jelen határozat meghozatalakor is hatályos. A versenyszféra és a közszféra foglalkoztatási jogviszonyaira vonatkozó különböző és párhuzamos szabályozás ellenére ezek az alapvetően munkavégzésre irányuló jogviszonyok – a kettő munkajogi szempontú elválasztását illetően mind elméleti szinten mind a hatályos szabályozásból adódóan – számos közös jellemzővel rendelkeznek, azonban szignifikáns különbségek is megtalálhatóak” [ABH 2016, 58, 65].
[19] A fenti alkotmánybírósági döntés is alátámasztja, hogy a foglalkoztatási jogviszony számos törvényben szerepel, viszont megállapítható, hogy nincs az egész jogrendszerben egységesített definíciója. A hatályos törvények közül kettő, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) – 3. § (1) bekezdés a) pontja – és a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbsztv.) – 74. § g) pontja – is meghatározza a foglalkoztatási jogviszony fogalmát, azonban ezen jogszabályok azzal a megkötéssel élnek, hogy ez a meghatározás csak a saját rendelkezéseik alkalmazása során használható.
[20] A foglalkoztatási jogviszony fogalma a fentiek alapján nem felel meg a hétköznapi közérthetőség kritériumának, mivel annak a jogrendszer egésze tekintetében nincs egységes meghatározása, illetve a meglévő két törvényi meghatározás sem fedi egymást, ezért az azt a bizonytalanságot hordozza, hogy abból a választópolgár számára nem derül ki, hogy pontosan milyen jogviszonyok tekintetében élne korlátozással a népszavazás eredményeként. Beleértendő-e abba a munkaviszonyon kívül a vállalkozási és a megbízási szerződés alapján létesített jogviszony, vagy abba kizárólag a munkaviszony tartozik bele.
[21] A fentieken túl a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvt.) 2. melléklete a társaságok nevei szerint felsorolásszerűen tartalmazza a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonban tartandó állami tulajdonban álló társasági részesedéseket.
[22] A Bizottság álláspontja szerint a fenti jogszabályi hivatkozás nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének. Amennyiben a választópolgár az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében biztosított választójogát kívánja gyakorolni, nem derül ki, hogy az Nvt. 2. számú melléklete pontosan mely társaságokat sorolja fel. A választópolgártól bár elvárható, hogy egy országos népszavazás során a vonatkozó jogszabályokat ismerje, és ennek megfelelően adja le szavazatát, ez az ismeret azonban nyilvánvalóan nem a jogszabályi rendelkezések pontos azonosítását, felismerését jelenti, hanem a szabályozás tárgyában, illetve főbb irányvonalaiban való tájékozottságot, jártasságot.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság – összhangban a Knk.IV.37.487/2015/2. számú és Knk.IV.38.010/2015/2. számú kúriai határozatban rögzített állásponttal – megállapítja, hogy a jogi szabatosság alkalmazása jelen esetben sérti a hétköznapi értelemben vett közérthetőséget, és így a választópolgári egyértelműség követelményét. A kérdésben megjelölt jogszabályi hivatkozás ugyanis egy olyan tételes listát jelöl meg, amelynek hiánytalan ismeretére a választópolgár nem kötelezhető.
[24] A Nemzeti Választási Bizottság, megerősítve a 7/2016. NVB határozatában elfoglalt álláspontot megállapítja, hogy a „javadalmazás” fogalma nincs törvényben definiálva, ezért ez a fogalom sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség kritériumának nem tesz eleget, amellyel kapcsolatban az alábbi megállapítások tehetők.
[25] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy a jogszabályalkotás során mely juttatások tartozzanak a javadalmazások körébe, vagyis a javadalmazás részét képezné-e a munkavállaló részére a munkaviszony alapján juttatott pénzbeli, természetbeni vagy egyéb, egyszeri juttatás, továbbá a költségtérítések is. Nem derül ki a kérdés megfogalmazása alapján az sem, hogy a javadalmazás bruttó 2 millió forintos összegének kiszámítása során figyelembe kell-e venni, ha igen pontosan milyen formában a munkaviszony alapján jutatott természetbeni vagy egyéb, illetve költségtérítés formájában nyújtott juttatásokat. Emellett a Bizottság álláspontja szerint a javadalmazás bruttó összegének megállapításánál a természetbeni juttatások és a költségtérítések bruttó összege sem értelmezhető egyértelműen, tekintettel arra, hogy azok nettó összegben kerülnek kifizetésre a jogosult számára.
[26] A fenti jogalkotói egyértelműségre vonatkozó problémák egyben megalapozzák a választópolgári egyértelműség hiányát is, hiszen a választópolgár nem tudhatja pontosan, hogy szavazatával mely juttatási formákat helyezi a kérdésben előirányzott jövedelemkorlát hatálya alá.
[27] A Bizottság hivatkozik továbbá a Kúria Knk.IV.37.360/2015/3. számú végzésében rögzített jogi álláspontra, mely szerint a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt is, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak. „Egyetért Ön” helyett, amelyből hiányzik az „-e” kérdőszócska, a magyar helyesírás szabályai szerint „Egyetért-e Ön” megfogalmazás számít helytállónak. A népszavazásra javasolt kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. A szervezőnek kérdését annak tudatában, felelősséggel kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra.
[28] Fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
IV.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 22.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke