A Nemzeti Választási Bizottság
80/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért ön azzal, hogy az a magyar állampolgár, aki írásban a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény 3. § 10. pontjának megfelelő titoktartási nyilatkozatot tesz, kapjon megismerési engedélyt az 1944. december 21. és 1990. február 14. közötti időszakban a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökség „titkos”, illetve „szigorúan titkos” állományú munkatársainak, illetve együttműködő személyeknek az adatairól, beleértve az általuk készített jelentéseket, feljegyzéseket, iratokat?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. május 31. napján, postai úton nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120891/2017. számú, 2017. május 25-én kelt határozatát, amelyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] Az Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy 2015. március 13-án jelen népszavazási kérdéssel azonos tárgyban népszavazási kezdeményezés került benyújtásra, amelynek hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság 51/2015. számú határozatával megtagadta. A Nemzeti Választási Bizottság az 51/2015. számú határozatában foglalt – alábbiakban részletezett – álláspontját a jelen népszavazási kérdés megfogalmazásából adódó kiegészítésekkel fenntartja.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a kérdésben meghatározott „Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökség” „titkos” illetve „szigorúan titkos” állományú munkatársainak, illetve az „együttműködő személyeknek” az adatai – amelybe a kezdeményezés megfogalmazása szerint beleértendők a jelentések, iratok, feljegyzések – vonatkozásában megismerési engedélyt kapjanak azon személyek, akik a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) 3. § 10. pontjának megfelelő titoktartási nyilatkozatot tesznek.
[9] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről nem lehet országos népszavazást tartani.
[10] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében „mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez”.
[11] Az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdése szerint a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat - a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével - tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.
[12] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével tartalmilag megegyezően szabályozta a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) a személyes adatok védelmét, az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint „a Magyar Köztársaságban mindenkit megilletett a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
[13] Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a személyes jog védelmének alkotmányos rendelkezését, így a 60/1994. (XII. 24.) számú AB határozatában kimondta, hogy a „nyilvántartások titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát (Alkotmány 59.§ (1) bek.) minden érintett érvényesítheti, azaz saját személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet.” (60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342,352)
[14] Az Alkotmánybíróság 37/2005. (X. 5.) AB határozatában, amelyben az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezéseit előzetes normakontroll keretében vizsgálta, értelmezte az Alkotmány 59. §-ának rendelkezéseit.
[15] Az Alkotmánybíróság által rögzítésre került, hogy „az operatív kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59.§ (1) bekezdése védelme alatt állnak.(37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 423)
[16] Az AB e határozatában azt is rögzítette, hogy „[n]incs olyan alkotmányos cél, melynek elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek az ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az „információs kárpótláshoz”) nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára. A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes adatok védelméhez való jognak a Törvény kifogásolt szabályai szerinti korlátozásához.” (37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 423)
[17] A kérdésben szereplő adatok megismerhetősége vonatkozásában az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban: ÁSZTLtv.) tartalmazza a hatályos szabályokat, amelyeket az Országgyűlés a fenti alkotmánybírósági döntésekre is tekintettel fogadott el. Az ÁSZTLtv. 3. §-a az alábbiak szerint rendezi az adatok megismerhetőségét:
„3. § (1) A megfigyelt és a harmadik személy a rá vonatkozó adatokat megismerheti. Megismerheti továbbá
a) a személyes érintkezéseit rögzítő vagy leíró adatokat,
b) azokat az iratokat, amelyeknek a személyes adatokkal együtt történő megismerését az irat keletkezésekor hatályos jogszabály lehetővé tette,
c) a róla szóló anyagban lévő és e törvény alapján bárki által megismerhető adatokat.
(2) A megfigyelt személy megismerheti a róla jelentő, illetve vele foglalkozó hivatásos alkalmazott, hálózati személy és operatív kapcsolat természetes személyazonosító adatait.
(3) A megfigyelt személy, illetve a harmadik személy megismerheti és a harmadik személy, illetve a megfigyelt személy hozzájárulásával nyilvánosságra hozhatja a megfigyelt és a harmadik személy között történt személyes érintkezéseket rögzítő vagy leíró adatokat (pl. személyes találkozásról, beszélgetésről gyűjtött adatok).
(4) A megfigyelt nyilvánosságra hozhatja az (1)-(2) bekezdés alapján megismert adatokat, más megfigyelt és harmadik személy személyes adatainak kivételével.
(5) A hivatásos alkalmazott, a hálózati személy és az operatív kapcsolat megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a kizárólag vele kapcsolatba hozható személyes adatokat.” Az idézett rendelkezésben a harmadik személy az értelmező rendelkezések szerint az a személy, akit a törvény külön nem nevesít, de akiről adatokat kezeltek.
[18] Az ÁSZTLtv. 5. §-a szerint, a 3. §-ban nevesített alanyi körön kívüli személyek csak anonimizáltan ismerhetik meg és hozhatják nyilvánosságra a Levéltár által kezelt adatokat.
[19] Az ÁSZTLtv. hatályos rendelkezései alapján megállapítható, hogy a törvény hatálya alá tartozó adatok teljes körű megismerésére kizárólag a törvényben meghatározott személyeknek van lehetőségük, az adatok egyéb személyek által történő megismerhetősége korlátozott, azok csak anonimizált formában ismerhetők meg. Az ÁSZTLtv. hatályos rendelkezései az AB 37/2005. (X. 5.) határozatában megfogalmazott érvelés szerinti szabályokat tartalmazzák, mely érvelését az AB a személyes adatok védelméhez, mint alkotmányos alapjogra alapította.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság vizsgálta azt is, hogy az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésének rendelkezései, miszerint a kommunista diktatúra hatalombirtokosainak a diktatúra működésével összefüggő szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adatai nyilvánosságra hozhatók, befolyásolják-e a személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjog lényeges tartalmát. A Bizottság megítélése szerint az U) cikk rendelkezése következtében tágult a korlátozás nélkül megismerhető és nyilvánosságra hozható adatok köre az Alaptörvény előtti szabályozáshoz képest, azonban továbbra sem lehetséges a kérdésben szereplő adatok teljes körű és korlátozás nélküli megismerése.
[21] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az adatokhoz történő hozzáférésnek a Mavtv. 3. § 10. pontja szerinti titoktartási nyilatkozatot tevő személyekre történő kiterjesztése a személyes adatok védelméhez való jog lényeges tartalmát érintené. Ezen korlátozás vonatkozásában a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint – különösen a megfigyeltek esetében – hiányzik az alkotmányos jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme, így e kötelezettség aránytalan korlátozást jelentene a személyes adatok védelméhez való jog tekintetében.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban megvizsgált népszavazási kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredménye az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott alapjog lényeges tartalmát sértő törvény megalkotására kötelezné a jogalkotót.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kérdés alapján, egy érvényes és eredményes országos népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott alapjog – a személyes adatok védelme – lényeges tartalmát is érintené, amely az Alaptörvény egyidejű módosítását tenné szükségessé.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[24] A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést a választópolgári egyértelműség alapján is felülvizsgálta.
[25] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[26] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[27] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés az „1944. december 21. és 1990. február 14. közötti időszakban” keletkezett és „a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségéhez” köthető adatok megismerhetőségét szeretné elérni. Tényszerűen megállapítható azonban a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat hivatalos honlapján található tájékoztatás alapján, hogy a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnöksége csak 1962-ben jött létre. Ennek következtében nem egyértelmű, hogy a megjelölt időszakot megelőzően, 1944 és 1962 között milyen adatok megismerését tenne lehetővé egy eredményes népszavazás.
[28] Előzőek alapján a választópolgár nem tudja pontosan milyen tartalmú kezdeményezést támogat, illetve a jogalkotó nem tudja eldönteni, hogy milyen tartalommal kellene eleget tennie jogalkotói kötelezettségének.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint az egyértelműséget önmagában nem kizáró, de zavaró körülmény az is, hogy a kérdés alapvetően egy szűkebb tartalomra, a hivatkozott személyekre vonatkozó adatok megismerésére irányul, ugyanakkor ezen fogalmi körbe bevonja a megjelölt személyek által készített jelentések, feljegyzések, iratok körét is.
[30] Fenti jogi érvelésre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[31] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[32] A határozat az Alaptörvény U) cikk (4) bekezdésén, VI. cikk (2) bekezdésén, 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az ÁSZTLtv. 3. § és 5. §-án, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 22.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke