A Nemzeti Választási Bizottság
82/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gulyás Mihály Balázs (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a munka törvénykönyvét, hogy a teljes munkaidőre megállapított kötelező legkisebb havi munkabér nettó összege ne lehessen alacsonyabb, mint a Központi Statisztikai Hivatal által az előző évre meghatározott létminimumnak az egy fogyasztási egységre számított átlagos értéke - a jelen kérdésben tartott népszavazást követő évtől?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. május 15-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés Szervezője 2015. április 9-én, személyesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 23 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83895/2015. számú, 2015. április 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Gulyás Mihály Balázs az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során meghozandó döntésekor irányadónak tekinti az 56/2015. számú határozata és a Kúria országos népszavazási kezdeményezés elbírálása tárgyában hozott Knk.37.807/2012/2. számú határozata szerinti érvelést.
A Kúrai hivatkozott döntésében rögzítette, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése a hatalommegosztás elvét expressis verbis deklarálja, mikor kimondja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik, vagyis az Országgyűlés nem a Kormány felett áll. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban kimondta – s az ítélkezési gyakorlat többször visszatérő megállapítása –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.).
Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Alaptörvény rendelkezése alapján tehát az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogokat gyakorolja. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése alapján a nép a hatalmát elsődlegesen választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az országos népszavazás, mint a közvetlen hatalomgyakorlás formája, az Alaptörvényben a képviseleti hatalomgyakorlás viszonyában nyert meghatározást, ebből ered a kivételes jellege. Az 1. cikk (2) bekezdés a) pontja rögzíti, hogy az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Alaptörvény alapján a törvényhozás hatásköre kizárólag az Országgyűlést illeti meg. E hatáskör két csoportból áll: ez egyik azon tárgykörök csoportja, melyek kizárólag törvényben szabályozhatók, a másik pedig a szabad, fakultatív törvényhozási tárgyak. Míg az első csoport esetében az Alaptörvény alapján az Országgyűlésnek nincs mérlegelési lehetősége, e tárgykörök tekintetében csak az Országgyűlés dönthet és csak törvényben (pl. a sarkalatos törvényben szabályozandó tárgykörök), a második csoportba tartozó tárgykörök oly módon tartoznak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe, hogy itt döntési lehetősége áll fenn a tekintetben, hogy törvényben akar-e szabályozni és ha igen, azt milyen részletességgel kívánja megtenni. Amennyiben egy általánosan kötelező magatartási szabályt az Országgyűlés törvényben szabályozott, úgy azt ezáltal kizárólagos hatáskörébe vonta. Amennyiben azonban valamely tárgykört az Országgyűlés nem szabályoz törvényben, úgy annak szabályozását az Alaptörvény alapján más jogalkotásra jogosult szerv szabályozhatja.
Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglaltak kimondják: „A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” A 15. cikk (3) bekezdés értelmében: „Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.” Mindebből következik, hogy a törvény által nem szabályozott tárgykörök, a törvényi felhatalmazás révén pedig kétségtelenül a Kormány rendeletalkotási hatáskörébe tartoznak.
A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján tehát eredeti jogalkotói hatáskörben és törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Amikor a törvény a Kormányt vagy a Kormány tagját jogalkotásra hatalmazza fel, akkor az Alaptörvény alapján a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány vagy a Kormány tagja törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna.
A képviseleti hatalomgyakorlás ugyanis egyrészt megköveteli azt, hogy a legfontosabb, a társadalom széles rétegeit érintő alapvető szabályok az Országgyűlés által elfogadott törvényekben kerüljenek szabályozásra, azonban a képviselet elve azt is jelenti, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény keretei között, szabadon dönthet abban a tekintetben, hogy a kötelező törvényhozási tárgykörökön kívül eső tárgykörök tekintetében mely esetekben él a törvényalkotási jogával. A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes formája, ahogyan azt a Kúria több döntésében is rögzítette „a népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki” (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.485/2013/2. számú határozatok). Éppen ezért a választópolgárok népszavazás útján csak azokban a szabályozási tárgykörökben működhetnek közre a hatalomgyakorlásban, mely tárgykörök vonatkozásában a szabályozás hatáskörét az Országgyűlés a maga számára fenntartotta.
Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy országos népszavazásra bocsátható kérdés csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
A Kúria hivatkozott döntésében megállapította, hogy az az értelmezés, mely szerint a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot - egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt azon, tulajdonképpen korlátot is állító szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne a népszavazás kiegészítő, komplementer jellege. A Kúria álláspontja szerint egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
Tekintettel azonban arra, hogy az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja el élesen, ezért az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítése során a Nemzeti Választási Bizottságnak esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
Ahogyan az a fentiekben rögzítésre került, mindenképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott s ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásáról. Mindezek korlátja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett tárgykörök.
A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) 153. § (1) bekezdés a) pontja úgy rendelkezik, hogy „Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a kötelező legkisebb munkabér (..) összegét és hatályát - a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsban folytatott konzultációt követően - rendeletben állapítsa meg.
A kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 347/2014. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) rögzíti, hogy a Kormány az Mt. 153. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján és az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva határozza meg 2015-re a munkavállaló részére megállapított alapbér kötelező legkisebb összegét, a minimálbért, mely a teljes munkaidő teljesítése esetén 2015. január 1-jétől havibér alkalmazása esetén 105 000 forint.
Jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kezdeményezésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – annak választópolgári támogatottsága esetén - a jogalkotó számára azt a kötelezettséget keletkeztetné, hogy az Mt. előírja a teljes munkaidő teljesítése esetén a minimálbér legalacsonyabb összegét. Ez a legalacsonyabb összeg pedig a Központi Statisztikai Hivatal (a továbbiakban: KSH) által előző évre, önkéntes adatszolgáltatáson alapuló adatgyűjtése alapján megállapított, a létminimum egy fogyasztási egységre számított átlagos értéke lenne.
Az Mt. 153. §-a egyrészt a Kormány hatáskörébe utalja a minimálbér összegének meghatározását, melyet két feltételhez köt: azt a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsban folytatott konzultációt követően állapíthatja meg, másrészt figyelemmel kell lennie a munkakör ellátásához szükséges követelményekre, a nemzeti munkaerőpiac jellemzőire, a nemzetgazdaság helyzetére, az egyes nemzetgazdasági ágazatok és az egyes földrajzi területek munkaerő-piaci sajátosságaira.
A KSH 2014. június 6-án tette közzé a létminimum egy fogyasztási egységre számított átlagos értéke 2013-as havi adatát, amely 87 510 forint. A KSH hivatkozott kimutatása rögzíti, hogy a létminimumérték számítása az élelmiszer-fogyasztás normatív értékéből indul ki, „az élelmiszereket a normatívához hasonló értékben fogyasztó háztartások fogyasztási adatainak felhasználásával történik”. Rögzíti továbbá azt is, hogy a létminimum mutatót az utóbbi években számos kritika érte, mert egyrészt nem tükrözi egyértelműen annak tartalmát, másrészt ez a módszer és mintanagyság nem tesz lehetővé semmilyen differenciálást, így például település- illetve foglalkozási csoportonkénti megkülönböztetés, mely dimenziók mentén lényeges különbségek mutatkoznak.
Az Mt. 153. §-ában foglalt felhatalmazás alapján a minimálbér összegének megállapítására vonatkozó jogalkotói hatáskört a Kormány az Alaptörvényben foglalt jogköréből adódóan és az Országgyűléstől kapott felhatalmazása alapján gyakorolja. A minimálbér összegének megállapítására vonatkozó hatáskör címzettje tehát a Kormány. A népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés az Mt.-ben rögzítse a minimálbér legkisebb összegét, melytől alacsonyabb összeget nem állapíthat meg a Kormány. Függetlenül attól, hogy a népszavazási kezdeményezés nem konkrét összeget tartalmaz, hanem az évenként megállapított létminimum értékében határozza meg a minimálbér minimum összegét, az a Kormány számára adott felhatalmazás kiüresítéséhez vezet. Az Mt.-nek a népszavazási kezdeményezés szerinti módosításával ugyanis az Országgyűlésnek a Kormány számára a minimálbér összegének és hatályának megállapítására adott felhatalmazása a felhatalmazás jogosultjának és tárgyának meghatározásán túl nem a szabályozás keretét adná meg, hanem annak konkrét tartalmát rögzítené. A népszavazás eredményeként megalkotandó szabályozás olyan megkötést jelentene a Kormánynak a minimálbér összegének és hatályának megállapítása, mint szabályozandó tárgykör vonatkozásában, mely alapján az Alaptörvény 15. cikkében és az Mt. 153. §-ában foglalt felhatalmazás is értelmét vesztené. A Kormány alaptörvényi és Mt.-beli felhatalmazása ugyanis arra szól, hogy a Kormány egy törvény által nem szabályozott tárgykörben alkosson rendeletet, mely szabályozás keretéhez a törvényhozó határozhat meg kereteket és figyelembe veendő szempontokat. Ha azonban a törvényalkotó azt határozza meg, hogy a kötelező legkisebb munkabér összegének minden esetben legalább az előző évi létminimum értékkel meg kell egyeznie, melyet a KSH eddigi gyakorlata alapján 1991 óta évente közöl, így azt minden évben - függetlenül a nemzeti munkaerőpiac jellemzőitől és a nemzetgazdaság helyzetétől - ehhez kell igazítani, a Kormány rendeletalkotási jogköre adott esetben az előző évi létminimum érték rendeletbe foglalására redukálódik. Ez pedig egy indokolatlanul párhuzamos szabályozáshoz vezethet.
Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés a Kormány hatáskörébe tartozó kérdésről, nevezetesen a minimálbér összegéről és hatályáról kíván népszavazást tartani, melyet azonban az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése zár ki, mivel rögzíti, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés ütközik-e valamely, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében rögzített, úgynevezett tiltott tárgykörbe.
A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) 24. §-a rögzíti, hogy álláskeresési ellátásként az álláskereső részére álláskeresési járadék, nyugdíj előtti álláskeresési segély, valamint költségtérítés jár.
Az Flt. 39. § (2) – (3) bekezdései szerint a Nemzeti Foglalkoztatási Alap célja a foglalkoztatáshoz, a munkanélküliséghez, a képzési rendszer fejlesztéséhez kapcsolódó pénzeszközök összevonásával, egységes kezelésével többek között az álláskeresők ellátásának biztosítása. A Nemzeti Foglalkoztatási Alapon belül a szolidaritási alaprész szolgál az álláskeresési járadék, a nyugdíj előtti álláskeresési segély, az álláskeresési segély, a munkanélküli járadék, a nyugdíj előtti munkanélküli segély, a költségtérítés (31. §), valamint ezek juttatásával kapcsolatos postaköltség finanszírozására.
Az Flt. 26. § (3) bekezdése az álláskeresési járadékkal összefüggésben rögzíti, hogy a megelőző négy naptári negyedévi járulékalap hiányában az álláskeresési járadék számításának alapja a négy naptári negyedévnél rövidebb időszakban elért járulékalap havi átlagos összege. Ha a megelőző négy naptári negyedévben egyáltalán nincs az álláskeresőnek járulékalapja, akkor az álláskeresési járadék megállapításának alapja a jogosultság kezdő napján hatályos kötelező legkisebb munkabér 130 százaléka.
A hivatkozott szakasz (5) bekezdése szerint az álláskeresési járadék napi összege legfeljebb a jogosultság kezdő napján hatályos kötelező legkisebb munkabér napi összegének megfelelő összeg lehet.
A 26. § (8) bekezdése szerint pedig a törvény 27. § (12) bekezdésében meghatározott ideiglenes ellátás összege a kérelem benyújtásának időpontjában hatályos kötelező legkisebb munkabér 60 százaléka.
Az Flt. 30. § (2) bekezdése szerint a nyugdíj előtti álláskeresési segély összegét is a kérelem benyújtásának időpontjában hatályos kötelező legkisebb munkabér összege 40 százalékának alapulvételével kell megállapítani.
Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény (Ktv.) 1. melléklet LXIII. fejezete rendelkezik a Nemzeti Foglalkoztatási Alapról, a 4. cm 1. alcím pedig az álláskeresési ellátások kiadási előirányzatát rögzíti.
A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 5/C. § (1) bekezdés c) pontja definiálja az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásait, melyek a csecsemőgondozási díj, a gyermekgondozási díj és a táppénz. Az Ebtv. 42. § (3) bekezdése a csecsemőgondozási díj összege, a 42/D. § (1) bekezdés a gyermekgondozási díj összege, míg a 48. § (4) és (7) bekezdése a táppénz összegének meghatározásakor veszi alapul a mindenkori minimálbér összegét.
A Ktv. 1. melléklet LXXII. fejezete rendelkezik az Egészségbiztosítási Alapról, ezen belül a 2. cím, 2. alcím, 1. jogcímcsoport a csecsemőgondozási díj, a 2. cím, 2. alcím, 2. jogcímcsoport, a táppénz, míg a 2. cím, 2. alcím, 6. jogcímcsoport a gyermekgondozási díj kiadási előirányzatait tartalmazza.
Az álláskereséséi ellátás és az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai tehát a Nemzeti Foglalkoztatási Alap illetve az Egészségbiztosítási Alap hatályos költségvetésében kiadás.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, fentiekre tekintettel jelen eljárásban tárgyalt kérdésben tartott népszavazás esetén a választópolgárok nem pusztán a jelenleg legkisebb munkabérben részesülő munkavállalók keresete megállapítása szabályairól és emelkedéséről szavaznának, hanem döntésük szükségszerűen kiterjedne a népszavazást követő évek költségvetésében szereplő kiadások meghatározására is, igenlő válaszukkal ugyanis a Nemzeti Foglalkoztatási Alap és az Egészségbiztosítási Alap kiadási előirányzatának növeléséről is döntenek.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint „nem lehet országos népszavazást tartani (..) a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról”.
A Nemzeti Választási Bizottság hivatkozik az Alkotmánybíróság 33/2007. (VI. 6.) és 34/2007. (VI. 6.) AB határozatában rögzítettekre, mely döntéseiben az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjával tartalmilag egyező rendelkezést tartalmazó, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/C. § (5) bekezdés a) pontját értelmezte. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiban megállapította, hogy „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 395.)”.
Az Alkotmánybíróság 58/2007. (X.17.) AB határozatában is rámutatott arra, hogy „az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. (ABH 2001, 392, 395.)” (ABH 2007, 272, 274-275.)
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen esetben a népszavazásra feltenni kívánt kérdésből okszerűen következik a népszavazást követő évek költségvetési törvényeiben szereplő kiadások meghatározása, tehát jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokról való döntés, mely okból kifolyólag a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
IV.
A Nemzeti Választási Bizottság a kezdeményezés Alaptörvénynek való megfelelésén túl azt vizsgálta, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének megfelel-e a kérdés.
Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie. Az egyértelműség követelményét nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése világosan kimondja, hogy a kérdés akkor hitelesíthető, ha a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Jelen népszavazási kezdeményezés elbírálási eljárásában nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a hatályos jogrendszerben a minimálbér meghatározásának jelentősége túlmutat a munkaviszonybeli munkafeltételeken. A minimálbér mértéke alapvető jelentőséggel bír a társadalombiztosítási és más szociális ellátások mértéke, illetve a közterhek, elsősorban járulékok viselése szempontjából. Különösen jelentős, hogy a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) a társadalombiztosítás különböző járulékainak meghatározása során a minimálbért – a nem munkaviszonyban foglalkoztatottak esetében is több szempontból (például a biztosítotti minőség meghatározása szempontjából) – irányadónak tekinti.
A Tbj. 5. § (1) bekezdés g) pontja rögzíti, hogy a törvény alapján biztosított „a díjazás ellenében munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében (megbízási szerződés alapján, egyéni vállalkozónak nem minősülő vállalkozási jogviszonyban) személyesen munkát végző személy - a külön törvényben meghatározott közérdekű önkéntes tevékenységet végző személy kivételével - amennyiben az e tevékenységéből származó, tárgyhavi járulékalapot képező jövedelme eléri a minimálbér harminc százalékát, illetőleg naptári napokra annak harmincad részét”.
A Tbj. 16. § (1) bekezdés k) pontja szerint egészségügyi szolgáltatásra jogosult - az e törvény szerint biztosított, illetőleg a 13. § szerint egészségügyi szolgáltatásra jogosult személyeken túl - az, aki a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltötte és jövedelme nem éri el a minimálbér 30 százalékát.
A Tbj. 26. § (3) bekezdése szerint „Az egyházi szolgálati viszonyban álló egyházi személy után az egyházi jogi személy a minimálbér alapulvételével a 19. § (2)-(3) bekezdésében meghatározott mértékű nyugdíjjárulékot, valamint természetbeni egészségbiztosítási járulékot fizet”.
A Tbj. 27. § (2) bekezdése szerint „A biztosított társas vállalkozó a 19. § (2) bekezdése szerinti nyugdíjjárulékot, valamint a 19. § (3) bekezdése szerinti egészségbiztosítási- és munkaerő-piaci járulékot a társas vállalkozástól személyes közreműködésére tekintettel megszerzett járulékalapot képező jövedelem alapulvételével fizeti meg. A nyugdíjjárulék alapja havonta legalább a minimálbér, az egészségbiztosítási- és munkaerő-piaci járulék alapja havonta legalább a minimálbér másfélszerese”.
Fentieken túl a Tbj. 29. § (3) bekezdése rögzíti, hogy a biztosított egyéni vállalkozó nyugdíjjárulék alapja havonta legalább a minimálbér, az egészségbiztosítási- és munkaerő-piaci járulék alapja havonta legalább a minimálbér másfélszerese.
A Tbj. 29/A. § (1) bekezdése szerint annak a biztosított egyéni vállalkozónak, aki az egyszerűsített vállalkozói adó alanya a nyugdíjjárulék alapja havonta a minimálbér, az egészségbiztosítási- és munkaerő-piaci járulék alapja havonta a minimálbér másfélszerese.
A Tbj. 30/A. § (1) bekezdése szerint „a mezőgazdasági őstermelő - ideértve a tevékenységét a tárgyévben kezdő mezőgazdasági őstermelőt is - a minimálbérnek megfelelő összeg után fizeti meg a 19. § (3) bekezdésében meghatározott természetbeni és pénzbeli egészségbiztosítási járulékot, valamint a nyugdíjjárulékot”.
További a minimálbér és a járulékfizetéssel összefüggő rendelkezést tartalmaz még a Tbj. 34. § (4), (5), (6), (10), (11), (12) és (15) bekezdései.
A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja tv.) szabályozási tárgyköre is számos ponton kapcsolódik az adott évben hatályos kötelező legkisebb munkabér összegéhez. Az önálló tevékenységből származó jövedelemre, a személyi kedvezmény meghatározására, az adóelőleg-fizetési kötelezettségre, a vállalkozói személyi jövedelemadóra, a kifizetőt terhelő adóra vagy például a béren kívüli juttatásokra vonatkozó szabályok mindegyike a minimálbért figyelembe vevő rendelkezést tartalmaz.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszonyban végzett tevékenysége díjazásának szabályozásakor szintén a minimálbért veszi alapul, mikor 66/H. § (3)-(5) bekezdéseiben rögzíti, hogy „a nevelőszülőt a foglalkoztatási jogviszonyának fennállása alatt - függetlenül attól, hogy helyeztek-e el nála gyermeket, fiatal felnőttet - alapdíjként havonta legalább a kötelező legkisebb munkabér (a továbbiakban: minimálbér) 30%-a illeti meg. A nevelőszülőt az alapdíjon felül minden egyes nála elhelyezett gyermek, fiatal felnőtt után kiegészítő díjként havonta legalább a minimálbér 20%-a illeti meg. A nevelőszülőt az alap- és kiegészítő díjon felül minden egyes nála elhelyezett speciális, különleges vagy kettős szükségletű gyermek után többletdíjként havonta legalább a minimálbér 5%-a illeti meg”.
A Nemzeti Választási Bizottság hivatkozik az 58/2011. (VI. 30.) AB határozatban elfoglalt érvelésre, mely a 26/2007. (IV. 25.) AB határozat alapján a választópolgári egyértelműség követelménye részének tekinti, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. „Az egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan (ABH 2007, 332, 337.)”.
A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a hivatkozott AB döntésben rögzített megállapítások jelen népszavazási kezdeményezés esetében is alkalmazandók. A kérdés látszólag egy munkaviszonybeli feltétel, az adott évben megállapítandó kötelező legkisebb munkabér szabályozásának megváltoztatására irányul. A magyar jogrendszer azonban a minimálbért számos más így például a járulékok, az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai, az adózás vagy a nevelőszülői díj tekintetében és az e tárgyköröket szabályozó jogszabályok által kialakított társadalmi-gazdasági intézmények vonatkozásában irányadónak tekinti, a népszavazásra bocsátandó kérdés valójában úgy kívánja rögzíteni a minimálbér legalacsonyabb összegét, hogy a választópolgárok számára nem világos és nem belátható, hogy a kezdeményezés támogatásával nem csak a minimálbér emeléséről döntenek. Döntésükkel ugyanis többek között a fentiekben említett álláskeresési ellátások, egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai, a Tbj.-ben szabályozott járulékok, a személyi jövedelemadóval összefüggő szabályok, illetve a nevelőszülői díj összegének módosításáról is döntenek.
A kérdés által érintett jogszabályi kör határozatlansága miatt a választópolgárnak a népszavazási kezdeményezésről úgy kellene döntést hoznia, hogy nem volna egyértelmű, hogy egy eredményes és érvényes népszavazásnak a munkaviszony szabályozásán túl milyen egyéb társadalmi, gazdasági pénzügyi és egyéb hatásai lennének, ezért az nem felel meg az egyértelműség követelményének.
Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés nem felel meg az Alaptörvényben a népszavazási kezdeményezéssel szemben támasztott követelményeknek – az az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe és a 3. cikk (b) pontjába ütközik – és nem felel meg az Nszt. 9. § (1) bekezdésében rögzített – választópolgári – egyértelműség követelményének sem.
Fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság az Nszt. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a népszavazási kezdeményezés megtagadásáról döntött.
V.
A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a C) cikk (1) bekezdésén, az 1. cikk (1) bekezdésén és a(2) bekezdés a) pontján, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 15. cikk (1) és (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, az Mt. 153. §-án, a Korm. rendeleten, a Tbj. 5. §, 16. §, 26-27. §, 29. §, 29/A. §, 30/A. §., 34. §-ain, az Flt. 24. §, 26. §, 30. §, 39. §-ain, az Ebtv. 5/C. §, a 42. §, a 42/D. §, és a 48. §-án, a Gyvt. 66/H. §-án, a Ktv. 1. melléklet LXIII. és LXXII. fejezetén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2015. április 30.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke