A Nemzeti Választási Bizottság
87/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gulyás Mihály Balázs (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy állami tulajdonban álló termőföld csak objektív szempontokat értékelő pályázat alapján legyen haszonbérbe adható?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. május 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. április 9-én, 25 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83895/2015. számú, 2015. április 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Gulyás Mihály Balázst az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
A Nemzeti Választási Bizottság jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során meghozandó döntésekor irányadónak tekinti a Kúria országos népszavazási kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott Knk.37.807/2012/2.számú határozata szerinti érvelést.
A Kúrai hivatkozott döntésében rögzítette, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése a hatalommegosztás elvét expressis verbis deklarálja, mikor kimondja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik, vagyis az Országgyűlés nem a Kormány felett áll. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban kimondta – s az ítélkezési gyakorlat többször visszatérő megállapítása –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.).
Az Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Alaptörvény rendelkezése alapján tehát az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogokat gyakorolja. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése alapján a nép a hatalmát elsődlegesen választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. Az országos népszavazás, mint a közvetlen hatalomgyakorlás formája, az Alaptörvényben a képviseleti hatalomgyakorlás viszonyában nyert meghatározást, ebből ered a kivételes jellege. Az 1. cikk (2) bekezdés a) pontja rögzíti, hogy az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Alaptörvény alapján a törvényhozás hatásköre kizárólag az Országgyűlést illeti meg. E hatáskör két csoportból áll: ez egyik azon tárgykörök csoportja, melyek kizárólag törvényben szabályozhatók, a másik pedig a szabad, fakultatív törvényhozási tárgyak. Míg az első csoport esetében az Alaptörvény alapján az Országgyűlésnek nincs mérlegelési lehetősége, e tárgykörök tekintetében csak az Országgyűlés dönthet és csak törvényben (pl. a sarkalatos törvényben szabályozandó tárgykörök), a második csoportba tartozó tárgykörök oly módon tartoznak az Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe, hogy itt döntési lehetősége áll fenn a tekintetben, hogy törvényben akar-e szabályozni és ha igen, azt milyen részletességgel kívánja megtenni. Amennyiben egy általánosan kötelező magatartási szabályt az Országgyűlés törvényben szabályozott, úgy azt ezáltal kizárólagos hatáskörébe vonta. Amennyiben azonban valamely tárgykört az Országgyűlés nem szabályoz törvényben, úgy annak szabályozását az Alaptörvény alapján más jogalkotásra jogosult szerv szabályozhatja.
Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében foglaltak kimondják: „A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.” A 15. cikk (3) bekezdés értelmében: „Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.” Mindebből következik, hogy a törvény által nem szabályozott tárgykörök, a törvényi felhatalmazás révén pedig kétségtelenül a Kormány rendeletalkotási hatáskörébe tartoznak.
A Kormány az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése alapján tehát eredeti jogalkotói hatáskörben és törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Amikor a törvény a Kormányt vagy a Kormány tagjait jogalkotásra hatalmazza fel, akkor az Alaptörvény alapján a törvényhozás egyben arról is dönt, hogy a kérdés rendezése nem az Országgyűlés, hanem a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvéből és a 15. cikk (3) bekezdéséből következően a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozó kérdésről van tehát szó abban az esetben, ha a Kormány vagy a Kormány tagja törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotási kötelezettségét teljesíti, függetlenül attól, hogy az adott kérdést az Országgyűlés is szabályozhatta volna.
A képviseleti hatalomgyakorlás ugyanis egyrészt megköveteli azt, hogy a legfontosabb, a társadalom széles rétegeit érintő alapvető szabályok az Országgyűlés által elfogadott törvényekben kerüljenek szabályozásra, azonban a képviselet elve azt is jelenti, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény keretei között, szabadon dönthet abban a tekintetben, hogy a kötelező törvényhozási tárgykörökön kívül eső tárgykörök tekintetében mely esetekben él a törvényalkotási jogával. A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes formája, ahogyan azt a Kúria több döntésében is rögzítette „a népszavazás jogintézménye az Alaptörvény rendszerében is komplementer jellegű, a képviseleti hatalomgyakorlást egészíti ki” (Knk.IV.37.484/2013/2., Knk.IV.37.485/2013/2. számú határozatok). Éppen ezért a választópolgárok népszavazás útján csak azokban a szabályozási tárgykörökben működhetnek közre a hatalomgyakorlásban, mely tárgykörök vonatkozásában a szabályozás hatáskörét az Országgyűlés a maga számára fenntartotta.
Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy országos népszavazásra bocsátható kérdés csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, amely rendelkezés csak az Alaptörvényben tételesen is megfogalmazást nyert hatalommegosztás elvével együtt értelmezendő.
A Kúria hivatkozott döntésében megállapította, hogy az az értelmezés, mely szerint a Kormány hatáskörébe tartozó összes kérdés – azok is, amelyekben a Kormány vagy a miniszterek kifejezett felhatalmazással, törvény végrehajtására alkottak jogot - egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek is tekinthetők, a népszavazási kezdeményezés szempontjából kiüresíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe foglalt azon, tulajdonképpen korlátot is állító szabályt, hogy az országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalomnak adott felhatalmazás teljesítése körében is érvényesülne a népszavazás kiegészítő, komplementer jellege. A Kúria álláspontja szerint egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
Tekintettel azonban arra, hogy az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó kérdéseket az Alaptörvény nem határolja el élesen, ezért az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítése során a Nemzeti Választási Bizottságnak esetenként kell eldöntenie, hogy az adott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
Ahogyan az a fentiekben rögzítésre került, mindenképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak kell tekinteni azokat a kérdéseket, amelyekben az Alaptörvény szerint csak törvény rendelkezhet, illetve azokat, amelyekben az Országgyűlés már törvényt alkotott s ezáltal döntött a kérdés Országgyűlés hatáskörébe tartozásáról. Mindezek korlátja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott kivett tárgykörök.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosítására vonatkozó szabályokat a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) tartalmazza, melyet a Kormány a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Nfatv.) 32. § (1) bekezdésének b)pontjára hivatkozással az Országgyűléstől kapott felhatalmazás alapján alkotott meg.
A Korm. rendelet megalkotására tehát az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésének második fordulata szerint, törvényi felhatalmazás alapján került sor. Az Országgyűlés a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályait a Kormány hatáskörébe utalta. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazás tárgya, vagyis az arra irányuló jogalkotási feladat, mely a termőföld hasznosításának pályázati szabályaira vonatkozik, az Alaptörvény alapján nem az Országgyűlés, hanem a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés a fentiekben részletesen rögzített okfejtés alapján nem felel meg az Alaptörvényben az országos népszavazási kezdeményezéssel szemben támasztott követelménynek, mivel az a Kormány hatáskörébe tartozó kérdést kíván népszavazás tárgyává tenni.
III.
A Nemzeti Választási Bizottság az Nsztv. 11. §-ában foglaltaknak való megfelelés vizsgálatát követően azt tekintette át, hogy a népszavazási kezdeményezés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében fogalt egyértelműség követelményének.
Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie.
Az egyértelműség követelményét nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése világosan kimondja, hogy a kérdés akkor hitelesíthető, ha a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A Bizottság álláspontja szerint a kérdés az alábbiak miatt nem felel meg az egyértelműség követelményének.
A kérdés szó szerinti értelmezése alapján, tekintettel az „objektív szempontokat értékelő pályázat” szófordulatra, a kezdeményezés tartalma nem határozható meg világosan. A kezdeményezés jelen megfogalmazásában azt jelenti, hogy a pályázatnak kell objektív szempontokat értékelnie a termőföld haszonbérbe adáshoz. Ez a megfogalmazás elsődlegesen azért megtévesztő és nehezen értelmezhető, mert a pályázat célja a termőföld haszonbérletének megszerzése, nem pedig annak értékelése. A pályázat egy adott szempontrendszer alapján összeállított kérelem – jelen népszavazási kezdeményezés vonatkozásában – a termőföld haszonbérletének megszerzése érdekében. A pályázatot pedig annak benyújtását követően elbírálják. Az elbírálás pedig a pályázat értékelését jelenti, mely alapján azt elutasítják, vagy támogatják.
A fentiek szerinti értelmezésből kiindulva nem egyértelmű, hogy a kérdés valójában mire irányul. A Korm. rendelet 6-8. §-a külön szabályozza a pályázati felhívás részletes feltételeit, valamint annak 16-20. §-ai a már benyújtott pályázat elbírálásának szempontjait. A Korm. rendelet 18. §-a szerint meghatározott esetekben a pályázatok elbírálásáról a bizottság javaslatának mérlegelésével az NFA elnöke dönt, az Nfatv. 8. § (1) bekezdés d) pontjában meghatározott esetben a Tanács dönt, az Nfatv. 8. § (1) bekezdés h) pontjában meghatározott esetben pedig a Tanács az MNV Zrt.-vel közösen dönt.
A kérdésben megfogalmazott „objektív szempontokat értékelő” szófordulat vonatkozhat tehát mind a pályázati feltételek objektivitására, mind a pályázat elbírálásának (döntési folyamat), szempontrendszerének személytelenségére, elfogulatlanságára, előítélet nélküliségére.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben tartott népszavazás esetén a választópolgárok számára nem lenne világos, hogy döntésükkel pontosan milyen jogalkotást támogatnak. A kérdésre adott „igen” válaszukkal azt támogatják – ami a kezdeményezés szó szerinti olvasatából következik –, hogy a termőföld csak objektív szempontokat magába foglaló pályázat alapján lesz a népszavazás eredményeképp haszonbérbe adható, vagy azt, ami a kérdés köznapi értelmezéséből következik, hogy a pályázat elbírálása fog objektív szempontokon alapulni.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja továbbá, hogy a kezdeményezés a leírtakra tekintettel a jogalkotói egyértelműség követelményének sem felel meg, hiszen nem határozza meg az Országgyűlés számára egyértelműen, hogy a népszavazás eredményeképp megalkotandó jogszabálynak minek az objektivitását kellene előírnia.
Tekintettel arra, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. § (2) bekezdésének, miszerint népszavazási kezdeményezés tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, illetve az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
IV.
A határozat az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésén, a C) cikk (1) bekezdésén, az 1. cikk (1) bekezdésén és a(2) bekezdés a) pontján, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, a 15. cikk (1) és (3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án és a 11. §-án, a Nfatv. 32. § (1) bekezdésének b)pontján, a Korm. rendelet 6-8. §-ain és a 16-20. §-ain, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 62. § (1) bekezdés s) pontjain alapul.
Budapest, 2015. május 7.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke