A Nemzeti Választási Bizottság
88/2015. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Gulyás Mihály Balázs (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország területén ne működhessen a kiégett nukleáris üzemanyag végleges elhelyezésére szolgáló létesítmény?”
kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2015. május 22-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. április 9-én, 25 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-83895/2015. számú, 2015. április 7-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Gulyás Mihály Balázst az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai és tartalmi vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított harminc napon belül dönt. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A szervező által benyújtott kérdés csak abban az esetben hitelesíthető, ha az aláírásgyűjtő ív is megfelel a jogszabályban foglalt előírásoknak.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: EURATOM-szerződés) 1. cikkében meghatározott feladata teljesítése érdekében a Közösség gondoskodik összes felhasználójának megfelelő érccel és hasadóanyaggal való rendszeres és méltányos ellátásáról, megfelelő felügyelet révén biztosítja, hogy a nukleáris anyagokat kizárólag az előírt célokra használják fel, gyakorolja a különleges hasadóanyagok tekintetében ráruházott tulajdonjogot; illetve kiépíti azokat a kapcsolatokat a többi országgal és a nemzetközi szervezetekkel, amelyek előmozdítják az atomenergia békés célú alkalmazásának fejlesztését.
Az EURATOM-szerződés 52. cikk (1) bekezdése alapján az ércekkel, nyersanyagokkal és különleges hasadóanyagokkal való ellátást e fejezet rendelkezéseivel összhangban a beszerzési forrásokhoz való egyenlő hozzáférés elve alapján közös ellátási politika biztosítja. Az 52. cikk (2) bekezdés b) pontja írja elő egy Ügynökség létrehozását, amelynek elővételi joga van a tagállamok területén kitermelt ércekre, nyersanyagokra és különleges hasadóanyagokra vonatkozóan, valamint kizárólagos joggal rendelkezik a Közösségből vagy azon kívülről származó ércek, nyersanyagok, illetve különleges hasadó-anyagok szállítására vonatkozó szerződések megkötésére.
Az EURATOM-szerződés 53. cikke alapján az Ügynökség a Bizottság felügyelete alatt áll, amely irányelveket bocsát ki számára, döntései felett vétójoggal rendelkezik, és kinevezi az Ügynökség főigazgatóját, valamint a főigazgatóhelyettest. Az Ügynökségnek az elővételi joga vagy a szállítási szerződés megkötésére vonatkozó kizárólagos joga gyakorlásakor kifejtett tényleges vagy hallgatólagos cselekedetével szemben az érintett felek a Bizottsághoz fordulhatnak, amely az ügyről egy hónapon belül határoz.
Az EURATOM-szerződés fent hivatkozott rendelkezései értelmében az Euratom Ellátási Ügynökség (a továbbiakban: Ügynökség) a Közösség tagállamai által kialakított, különleges hasadóanyagok – ideértve a kiégett nukleáris üzemanyag – szállítására vonatkozó szerződések megkötésében – a hasadóanyagoknak a Közösség területére történő szállításához való hozzájárulás biztosítása érdekében – részt vesz. Ha az Ügynökség a szerződés megkötéséhez nem járul hozzá, a tagállamok az Európai Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) fordulhatnak.
A kiégett fűtőelemek és a radioaktív hulladékok felelősségteljes és biztonságos kezelését szolgáló közösségi keret létrehozásáról szóló 2011. július 19-i 2011/70/Euratom tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) 4. cikk (1) bekezdése alapján a tagállamok területén keletkező kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok kezelésével kapcsolatban a végső felelősség a tagállamokat terheli. Az Irányelv 4. cikk (2) bekezdése értelmében a radioaktív hulladékoknak és a kiégett fűtőelemeknek feldolgozás vagy újrafeldolgozás céljából valamely tagállamba vagy harmadik országba történő szállítása esetén is a radioaktív anyagokat küldő állam viseli a végső felelősséget ezen anyagok biztonságos és felelősségteljes végleges elhelyezéséért, a melléktermékként termelődő hulladékot is beleértve. Az Irányelv 4. cikk (4) bekezdése alapján a radioaktív hulladékot abban a tagállamban kell véglegesen elhelyezni, amelyikben az keletkezett, kivéve, ha a szállítás időpontjában az érintett tagállam és egy másik tagállam vagy egy harmadik ország között – a 2006/117/Euratom rendelet 16. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Bizottság által meghatározott kritériumok figyelembevételével – hatályba lépett olyan megállapodás, amely egyikük végleges elhelyezésre szolgáló létesítményének használatára vonatkozik.
A nukleáris vagy más radioaktív anyaggal kapcsolatos tevékenységeket, illetve az atomenergia alkalmazására vonatkozó jogosultságokat és kötelezettségeket az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Atv.) szabályozza. A radioaktív hulladékok és a kiégett fűtőelemek végleges kezelésével kapcsolatos hazai szabályozás összhangban van az Irányelvben foglaltakkal. Az Atv. 5/A. § (1) bekezdése alapján a kiégett nukleáris üzemanyag kezelésével kapcsolatban a végső felelősség a magyar államot terheli. Az Atv. 5/A. § (3) bekezdése szerint a Magyarországon keletkezett radioaktív hulladékot Magyarországon kell véglegesen elhelyezni, kivéve ha a szállítás időpontjában a végleges elhelyezést vállaló országgal – a radioaktív hulladékok és a kiégett fűtőelemek szállításának felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 2006. november 20-i 2006/117/Euratom tanácsi irányelv 16. cikk (2) bekezdésével összhangban az Európai Bizottság által meghatározott kritériumok figyelembevételével – hatályban van olyan megállapodás, amely szerint a Magyarországon keletkezett radioaktív hulladék az érintett ország radioaktívhulladék-tárolójába szállítható végleges elhelyezés céljából. Az Atv. 5/A. § (4) bekezdése értelmében „a szállítást megelőzően Magyarország értesíti az Európai Bizottságot a megállapodás tartalmáról, valamint a lehető legteljesebb mértékben meggyőződik arról, hogy a célország:
a) a kiégett üzemanyag és a radioaktív hulladék kezelésére vonatkozó megállapodást kötött az Európai Atomenergia-közösséggel, vagy részes fele a kiégett fűtőelemek kezelésének biztonságáról és a radioaktív hulladékok kezelésének biztonságáról szóló közös egyezménynek,
b) a radioaktív hulladék kezelésére és végleges elhelyezésére vonatkozóan rendelkezik olyan programokkal, melyek magas szintű biztonsági céljai egyenértékűek az e törvényben meghatározott célokkal, és radioaktívhulladék-tárolójának üzemeltetését a szállítandó radioaktív hulladékra engedélyezték, már a szállítást megelőzően is üzemeltették, és a radioaktív hulladék kezelésére és végleges elhelyezésére vonatkozó programban meghatározott követelmények szerint irányítják.”
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés alapján megtartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeképpen az Országgyűlés olyan törvényi rendelkezés megalkotására lenne köteles, amely alapján a kiégett nukleáris üzemanyag Magyarország területén történő végleges elhelyezése tilos lenne. Egy ilyen törvényi előírásnak – és ezzel a népszavazás céljának – Magyarország csak úgy tudna megfelelni, ha a kiégett nukleáris üzemanyagok végleges elhelyezésére vonatkozóan megállapodást köt az Európai Unió más tagállamával vagy harmadik országgal. Egy ilyen tárgyú nemzetközi szerződés hatályosulása azonban a fentiekben kifejtett uniós aktusok rendelkezései értelmében az Ügynökség, illetve a Bizottság jóváhagyásától függne.
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” (csatlakozási klauzula). A csatlakozási klauzula kifejezi az állam hozzájárulását szuverenitásának korlátozásához, illetve felhatalmazza az ezt megvalósító nemzetközi szerződés, azaz a csatlakozási szerződés megkötéséhez. A szuverenitás korlátozását jelenti a hatáskörök közös gyakorlása, illetve átengedése. A hatáskör-transzfer azonban nem korlátlan, a csatlakozási klauzula „egyes, az Alaptörvényből eredő” hatáskörök közös gyakorlására, átengedésére ad felhatalmazást. Ebből következően a közös hatáskörgyakorlás arra terjed ki, amire az állami közhatalmi szervek az Alaptörvény alapján jogosultak. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az EURATOM-szerződésben, illetve az Irányelvben rögzített és azzal összhangban megalkotott hazai szabályozás – amely alapján a kiégett üzemanyag végleges elhelyezésére vonatkozó nemzetközi megállapodás megkötésével kapcsolatos hatáskörét az állam nem kizárólagosan, hanem az Ügynökség, illetve a Bizottság közreműködésével gyakorolhatja – az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében meghatározott hatáskör-átengedés elvén alapul. Ha az Országgyűlés az érvényes és eredményes népszavazás alapján meghozott törvény eredményeképpen egyedül vállalna kötelezettséget egy olyan megállapodás megkötésére, amellyel kapcsolatban a hatáskört nem kizárólagosan, hanem uniós intézmény közreműködésével gyakorolja, e törvényi rendelkezés az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében foglalt hatáskör-átengedés elvébe ütközne, hiszen a népszavazási kérdés az EURATOM-szerződés 52. és 53. cikke szerinti eljárás alkalmazhatóságát kizárja. Ennek következtében az Országgyűlés a megalkotott törvényi rendelkezés Alaptörvénybe ütközését csak az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésének módosításával küszöbölhetné ki.
A fentiek értelmében jelen népszavazási kérdés közvetve az Alaptörvény módosítására irányul, amelyről az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
A Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság 35/2007. (VI.6.) AB határozatában kifejtettekkel összhangban megállapítja, hogy az Alaptörvény fent idézett rendelkezésének célja annak megelőzése, hogy népszavazásra kerüljön olyan kérdés, amelynek következményeként lehetetlenné válna valamely vállalt nemzetközi kötelezettség végrehajtása. A nemzetközi szerződések jelenős részében egy állam kötelezettségvállalása a másik államéra tekintettel történik. A vállalt kötelezettségek betartása, illetve az, hogy csak a nemzetközi jogi szabályoknak megfelelően mentesüljön egy állam nemzetközi kötelezettségei alól, alapvető fontosságú egy jogállamban és a jogállamok együttműködésében.
Az Országgyűlés a 2014. február 6. napján elfogadott 2014. évi II. törvénnyel hirdette ki a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény). Az Egyezmény 7. cikk 2. pontja a következőkről rendelkezik: „Felek biztosítják, hogy Meghatalmazott Szervezeteik megállapodást (szerződést) kötnek a Megvalósítási Megállapodás alapján (összes alkotóelemükkel együtt) átadott használt fűtőelem-kazetták kezeléséről. Kezelés alatt az értendő, hogy a használt fűtőelem-kazettákat az Oroszországi Föderáció területére szállítják ideiglenes technológiai tárolás vagy technológiai tárolás és reprocesszálás céljából. A használt fűtőelem-kazettákat, vagy reprocesszálás esetén a nukleáris hulladékot Oroszországi Föderáció területén tárolják ugyanannyi időn keresztül, amely időtartamot a 7. cikk 1. bekezdésében említett megállapodás (szerződés) előír a nukleáris fűtőanyag ellátásra, ezt követően visszaszállítják Magyarországra.”
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kérdés alapján megtartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeként az Országgyűlés által meghozandó – a kiégett nukleáris üzemanyag végleges elhelyezését Magyarország területén tiltó – törvényi rendelkezés nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érintene, tekintettel arra, hogy e jogalkotás ellentétes lenne Magyarország által az Egyezmény 7. cikk 2. pontjában vállalt kötelezettséggel, amely szerint a kiégett fűtőelemeket az Oroszországi Föderáció területén történő átmeneti tárolást követően vissza kell szállítani Magyarországra. Ennek értelmében jelen népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése továbbá előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, amelyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
Az egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen legyen értelmezhető, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie.
Az egyértelműség követelményét nemcsak a választópolgár, hanem a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges. Az egyértelműség követelménye olyan kritériumot is tartalmaz, amely szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás a törvényalkotót meghatározott és egyértelmű jogalkotási kötelezettséggel lássa el. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a kérdés abban az esetben hitelesíthető, ha a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Az egyértelműségi kritériumnak nem felelhet meg a kérdés, ha olyan célra irányul, mely adott helyzetben kivitelezhetetlen, vagy beláthatatlan következményekkel járna. Ezzel kapcsolatban több AB határozat is született. Az első a 26/2007. (IV.25.) AB határozat, amelyet az 58/2011. (IV.30.) AB határozat újból megerősített.
Az egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan.
Az Egyezmény 7. cikk (2) bekezdése értelmében Magyarország és az Oroszországi Föderáció megállapodást kötött az átadott használt fűtőelem-kazetták kezeléséről. A megállapodás alapján Magyarország köteles a kiégett fűtőelemeket az Oroszország területén történő átmeneti tárolást követően visszaszállítani. Magyarországon jelenleg nem működik a kiégett nukleáris üzemanyag végleges elhelyezésére szolgáló létesítmény, a kiégett fűtőelemeket hosszabb időre átmeneti tárolóban helyezik el, amíg döntés születik az újrafeldolgozásukról vagy a végleges elhelyezésükről.
A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás eredményeképpen meghozandó törvényi rendelkezés – amelynek értelmében a nukleáris üzemanyagot tilos lenne Magyarországon véglegesen elhelyezni – betarthatósága olyan külső körülményektől függene, amelyekre a magyar államnak nincs befolyása. Az Országgyűlés olyan megállapodás megkötésére lenne köteles, amely alapján a célország a Magyarországon keletkezett kiégett nukleáris üzemanyag végleges elhelyezését vállalja. Egyrészt a magyar állam nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy ilyen megállapodást kössön, tekintettel arra, hogy egy megállapodás megkötése nem kizárólagosan az egyik fél akaratán múlik, jelen esetben ez Magyarország és a célország együttes hatáskörébe tartozik. Másrészt a megállapodás hatályosulása a vonatkozó jogi szabályozás értelmében függ az Ügynökség, illetve a Bizottság közvetlen hozzájárulásától.
Az Nsztv. 11. §-a alapján a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Tekintettel arra, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontjában foglalt tiltott tárgyköröket érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv.-ben foglalt egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítésének megtagadásáról döntött.
III.
A határozat Magyarország Alaptörvénye E) cikk (2) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és d) pontján, az EURATOM-szerződés 2. cikkén, 52. és 53. cikkén, az Irányelv 4. cikkén, az Atv. 5/A. §-án, az Egyezmény 7. cikkén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 62. § (1) bekezdésén.
Budapest, 2015. május 7.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke